농어촌 지역개발의 목표와 우리 농어촌의 현실

◦ 농어촌 지역개발(rural development)이란 무엇인가? 이를 통해 무엇을 달성 하고자 그동안 수많은 사업과 예산을 정책적으로 투입해 왔을까? 정책 투입 결과 우리 농어촌은 지금 지역개발의 목표를 어느 정도나 달성하였는가? 이 에 대한 대답은 농어촌 지역개발이 무엇을 지향해야 하며, 그 지향하는 과정 중에 현재 우리 농어촌은 어디쯤 위치하고 있는가에 대한 설명을 제공한다.

◦ 농어촌 지역개발은 농어촌 주민(people)과 지역(places)의 집합적인 활력 (collective vitality)에 관한 중요한 모든 이슈들을 포괄하는 광범위한 개 념이다(OECD, 1990). 이들 이슈에는 부문별 이슈나 경제적 이슈는 물론

교육, 보건, 주거, 공공서비스 및 공공편의시설, 리더십 역량, 거버넌스, 문 화유산 등 다양한 것을 포함한다.

◦ 달리 말해 농어촌 지역개발은 농어촌 지역사회 전체의 장기적인 참살이(well- being)를 강화하기 위해 디자인된 경제·사회·문화·환경적 변화의 지속적인(sus- tained) 그리고 지속가능한(sustainable) 과정을 의미한다(Moseley, 1996).

◦ 이러한 측면을 고려할 때 농어촌 지역개발은 농촌성(rurality)에 바탕을 둔 총체적(holistic), 통합적(integrated), 지역적(territorial) 접근을 의미한다. 농 어촌 지역개발은 한편으로는 국가에서 도시와 대비되는 차원으로 농어촌 지역 전체를 대상으로 삼기도 하지만, 보다 중요하게는 개별적인 농어촌 지 역사회(whole communities)인 로컬(local areas)을 대상으로 삼는다.

- 따라서 국가의 총량적 목표 달성에 못지않게 개별 농어촌 지역의 지역개발 목표 설정과 그 달성이 매우 중요하다. 이는 농어촌 지역개발이 로컬 수준 의 지역개발(local area development)이어야 하는 이유이다(Moseley, 2003).

◦ 그렇다면 우리 농어촌은 지역개발의 목표를 어느 정도 달성하고 있을까? 달 리 말해 우리 농어촌의 현실은 어떠한가? 이를 먼저 파악하는 것이야말로 농어촌 지역개발 정책의 방향과 과제를 설정하는 출발이 될 것이다.

◦ 우선, 농어촌 주민과 지역의 집합적 활력을 나타내는 가장 대표적인 지표는

‘인구’일 것이다. 낮은 인구밀도와 인구의 분산 분포는 농촌성의 대표적인 특성이라 농어촌에 인구분포가 적은 것은 당연하지만, 인구의 증감이나 구 성 등은 농어촌 활력에 영향을 주는 다양한 요소들의 작용 결과를 총체적으 로 대변한다. 그런데 우리 농어촌의 인구는 빠른 속도로 감소하고 있으며, 고령화가 심화되고 있다.

- 1975년에는 우리나라 전체 인구의 51.6%(17,910천 명)가 농어촌(읍·면)에 거주하고 있었다. 그러나 30년 후인 2005년에는 전체 인구는 증가하였지

만 농어촌 인구는 절반 이하로 감소하여 총 인구의 18.5%(8,764천 명)만 이 농어촌에 거주하고 있다. 동 기간 동안 전체 인구는 매년 1.2%씩 증가 한 반면, 농어촌 인구는 매년 1.7%씩 감소하였다.

- 특히 우리 사회가 빠른 속도로 고령화되고 있는 가운데 농어촌은 이미 초 고령화 단계를 목전에 두고 있다. 즉 2000년 고령화율이 8.0%에서 2005년 9.3%로 증가해 사회 전체적으로 고령화가 심화되어 가는 가운데(고령화 사회: 65세 이상 인구 비중 7% 이상), 농어촌(읍·면)의 고령인구 비중은 2000년 15.4%에서 2005년 18.8%로 증가하였으며(고령사회: 65세 이상 인 구 비중 14% 이상), 특히 면부의 고령화율은 같은 기간 19.3%에서 24.2%

로 크게 증가하였다(초고령사회: 65세 이상 인구 비중 20% 이상). 반면 동 부는 고령화율이 같은 기간 6.0%와 7.2%에 그치고 있어 고령화율의 도·

농 간 차이가 매우 크게 나타나고 있다.

◦ 농어촌의 활력, 주민의 참살이를 나타내는 또 다른 대표적 지표는 바로 ‘경 제’이다. 특히 농어촌 주민의 입장에서는 적정 수준의 삶의 질을 영위하기 위해 일자리와 소득을 유지해야 한다. 그러나 우리 농어촌은 농어업 부문의 일자리는 점점 감소하는 반면, 비농어업 부문의 일자리는 농어업 부문의 일 자리 감소를 상쇄할 만큼 증가하지 못하고 있다. 또 농어촌 가구의 소득 역 시 도시 가구와의 격차가 점점 커지고 있다.

- 사업체의 경우 2000~2008년 기간 동안 총 16.9% 증가한 가운데 일반시는 20.0%, 도농복합시는 17.3% 증가했지만, 군지역은 오히려 0.9% 감소했다.

- 같은 기간 농어촌(읍·면)의 농업부문 종사자 수는 24.8%나 감소한 반면 비농업부문의 일자리는 17.6% 증가하는 데 그쳐 농어촌의 총 취업자 수 는 2.4% 감소를 나타내고 있다.

- 소득의 도·농 간 격차는 지속적으로 심화되어 1975년 농가소득이 도시근 로자가구의 소득 대비 111.0%를 나타냈지만 2008년에는 동 비율이 65.3%

로 낮아졌다.

◦ 농어촌 지역개발의 목표가 농어촌 주민의 참살이와 지역의 활력 증대이지 만, 대표적으로 일부 인구지표와 경제지표를 통해 이들 목표가 어느 정도 달성되고 있는지 살펴본 결과 농어촌은 도시에 비해 지역 활력과 주민의 참 살이에 있어 큰 격차를 보이고 있다.

◦ 그러나 농어촌 지역개발의 목표 달성 수준, 또는 농어촌의 지역개발 실태를 분석하기 위해서는 보다 종합적인 접근이 필요하다. 농어촌 역시 우리 국민 들이 삶을 영위하는 장소이기에 일상생활(삶터), 경제활동(일터), 휴식활동 (쉼터), 기타 사회활동(공동체터) 등을 담아내고 있다. 앞서 제시한 특정 지 표(인구, 경제)는 이들 중 일부에 해당할 뿐이다.

◦ 따라서 이하에서는 농어촌 지역개발의 목표를 삶터, 일터, 쉼터, 공동체터로 서 농어촌 지역의 활력과 주민의 참살이 증대로 재정의하고, 이에 따라 각 분야별로 농어촌의 현실을 진단하고자 한다.

- 단, 농어촌 지역개발의 목표 또는 달성해야 할 수준은 일반시와의 비교를 근간으로 한다. 농어촌 지역개발은 농촌성에 기반해야 하지만 국민이 국 토 내 어디에 살든 일정 수준 이상의 삶의 질을 영위해야 한다는 전제 하 에, 농어촌 지역개발 목표 수준의 준거는 국부가 집중되기 마련인 대도시 보다는 일반시가 되어야 할 것이다.

- 농어촌의 현실 진단은 로컬 수준에서도 이루어져야 하겠지만, 본 연구의 목적상 농어촌 지역의 총량적 실태 분석에 주안점을 둘 것이다.