2.1. 시·군 계획 수립의 제도적 현황
◦ 법제처 국가법령정보센터 웹페이지에서 농어촌 지역개발 관련 키워드로 법 률 검색을 해보면, 27개 관련 법률이 있으며 총 42개 계획을 수립하도록 하 고 있다(부록 3 참고).
- 38개 계획이 시·군 단위까지 수립하는 것이고, 대체로 중앙부처 - 시·도 - 시·군의 3개 층위(three-tiered)로 계획을 수립토록 하는 구조이다.
- 농식품부, 국토부, 행안부 등 3개 부처 관련 계획이 전체의 75%를 차지하 며, 농어촌활력증진계획, 포괄보조사업계획, 시·군 관광개발계획, 정주권 개발계획, 산림종합계획 등 5개 계획은 임의계획이다.17
구분 계획 수 구분 계획 수
농식품부 19 (43.2%) 복지부 3 (6.8%)
행안부 8 (18.2%) 환경부 2 (4.5%)
국토부 6 (13.6%) 지역발전위원회 1 (2.3%)
산림청 4 ( 9.1%) 문광부 1 (2.3%)
표 5-1. 소관 부처에 따른 계획 현황
17 제시한 비법정계획은 인벤토리의 27개 법률에 근거하는 몇 가지 주요 계획들이며, 이에 속하지 않는 시·군 단위 비법정계획은 이 이외에도 상당수가 존재한다. 이와 관련해서는 사례지역을 통한 계획 수립 현황에서 살펴볼 수 있을 것이다.
그림 5-1. 법적 근거 및 강제성에 따른 계획 현황
비법정 계획 11.9%
법정 계획 88.1%
의무 계획 43.2%
조건부 의무 계획
45.9%
자율 계획 10.8%
<법적 근거에 따른 계획 분포> <법정계획 중 수립의 의무/
자율에 따른 계획 분포>
◦ 공간적으로는 시·군 전체를 대상으로 하는 계획이 19개, 읍·면을 대상으로 하는 계획이 5개, 마을(권)을 대상으로 하는 계획이 4개, 특정 사업지구 대 상 계획이 6개를 차지한다.
◦ 기본계획의 성격을 갖는 것이 23개, 사업계획의 성격을 갖는 것이 19개 정 도이다.
2.2. 계획 수립의 문제점
◦ 제4장에서도 살펴보았듯이 시·군에서 너무나 많은 계획을 수립하고 있어,
‘계획의 피로’가 매우 심한 상태이다. 여기에 최근에는 임의계획인 기초생 활권 발전계획, 일반농산어촌 대상 포괄보조금 계획까지 더해져 그 계획의 피로를 가중시키고 있다.
◦ 그럼에도 불구하고 대부분의 계획은 예산 뒷받침이 없어 구속력이 없는 데
다, 상호 중복되는 측면이 있다. 시대적 수요와 괴리되어 있음에도 관행적 으로 끊임없이 수정계획을 수립해야 하는 상태이다.
그림 5-2. 농어촌 지역개발 계획의 현황
◦ 정책 목표와 전략, 사업의 불일치도 문제이다. 계획은 계획으로 수립하고 사 업은 예산이 투입되는 중앙정부 정책 지침을 충실하게 따르는 탓이다. 이는 지역의 여건과 특성을 반영하는 데도 문제를 일으킨다. 지역이 가진 자원을 효과적, 효율적으로 사용하지 못하는 것이다.
◦ 많은 계획, 사업 속에서도 시·군이 통합적 기획 역량을 가지고 있다면 충분 히 조정이 가능하겠지만 그런 형편이 되지 못한다. 사업을 총괄할 만한 추 진체계가 제대로 갖추어지지 않으며, 실·과 간 형식적 수준의 협의에 그치 거나 그마저도 없는 경우가 많다. 강원도 H군의 한 마을의 경우, 2007년에 녹색농촌체험마을‧농촌마을종합개발사업‧산촌생태마을조성사업 등 3개 사
업 대상지역으로 동시에 선정되었다. 지방자치단체 내의 사업 담당 부서가 다 다르고 계획 수립자도 다 달랐다. 담당자와 계획 수립자 사이에 논의나 협의 구조가 없기 때문에 각자 사업 지침에 충실하다보니 계획 수립에서부 터 난항을 겪었다.
2.3. 농어촌 지역개발 계획제도의 개선 방안
◦ 우선, 계획의 통합적 추진을 유도할 필요가 있다. 특히 농어촌 시·군의 경 우는 계획 체계를 보다 간명하게 구성해, ‘기본계획-실행계획-사업계획’의 3단계 체계로 구성하는 것이 바람직하다. 임의계획인 기초생활권 발전계 획 5개년 계획과 맥락상 동일하면서도 별도의 포괄보조금 계획을 현행 5 년 단위로 유지하는 것에 대해서는 재고가 필요하다. 참고로 국토부의 경 우는 기초생활권 발전계획을 근거로 1년 단위 포괄보조금 계획을 수립하 도록 하고 있다.
- 농림수산식품부가 법률에 근거해 기본계획이나 사업 추진을 위한 계획을 시·군에 수립토록 하고 있는 많은 종류의 계획을 3단계 체계로 통폐합하 는 것을 고려할 만하다.
그림 5-3. 농어촌 지역개발 계획제도의 체계
자료: 송미령 외(2008).
◦ 둘째, 시·군 단위에서 수립하는 계획은 지역의 종합적 발전 방향을 담는 계획, 사업 추진을 위한 계획, 토지 보전 등을 목적으로 하는 계획 등으로 그 성격 이 다양하다. 그러나 상당 부분은 공통적인 사항을 포함한다. 적어도 시·군 단위로 수립되는 계획 중 종합계획의 성격을 갖는 계획들의 경우는 관련 부 처들이 협력하고 지역발전위원회가 조정하여 상호 호환될 수 있는 ‘계획수립 통합 매뉴얼 또는 가이드라인’을 제공할 필요가 있다. 시·군 단위에서 유사한 계획 항목은 하나의 양식으로 통합하여 활용할 수 있도록 통합 가이드라인을 제공한다면 불필요한 행정 낭비를 줄일 수 있을 것으로 보인다.
◦ 셋째, 농어촌 지역을 계획적으로 개발하되 규제가 아닌 활력 증진을 도모하기 위한 지역지구제도로서 ‘농촌계획지구(가칭)’를 도입한다. 제도의 내용은 ｢국 토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 반영하고, 절차는 농어촌 지역개발 관련 법령인 ｢농어촌정비법｣에 반영하며, 계획수립 등에 필요한 행정절차는 도시 계획에 비해 대폭 간소화한다. 농어촌의 특성을 반영하는 ‘용도지구’를 규정 하여 해당 용도지구 발전에 필요한 맞춤형 농림수산식품정책사업을 중심으 로 하는 지원 체계를 구축함으로써 계획의 실현성도 높일 수 있다.
도시지역 농림지역
관리지역
자연환경 보전지역
제2종 지구단위계획구역 농촌계획지구
농촌계획지구
농지 자연
주택
생활+생산+자연이 일체화된 권역
그림 5-4. 농촌계획지구(가칭)의 구상도
자료: 송미령 외(2003).
- 여기서의 용도지구는 농어촌산업지구, 체험관광지구, 도농교류지구, 첨단 농업지구, 축산지구 등을 상정할 수 있다.
◦ 넷째, 농어촌 통합형 지역계획 수립을 지원할 다양한 분야의 농어촌 통계기 반을 구축할 필요가 있다. 특히 ｢삶의질향상특별법｣ 개정에 의한 농어촌 서 비스기준의 운용을 위해서도 농어촌 통계기반에 의해 주기적으로 농어촌 실태를 파악하는 것이 필요하다. 통합적 농어촌 통계기반 구축을 위해서는 통계청과 농식품부를 비롯한 중앙정부 부‧처‧청, 지방자치단체, 기타 유관 기관 등의 협력이 필요하다. 새로운 조사가 필요한 통계가 있는가 하면, 보 다 세부적인 내용의 조사가 필요한 통계, 기존의 조사가 농어촌을 구분하지 않는 통계 등 현재로서는 농어촌 통계기반을 구축하는 데 많은 한계가 있 다. 특히 협력을 통해 구축된 농어촌 통계기반을 시·군이 직접 활용할 수 있도록 공개된 정보로 제공되고 유통될 수 있어야 한다.
◦ 다섯째, 시·군과 국가가 특정 목표 달성을 위한 계획(안)에 대하여 협약을 통해 상호 의무를 부과하는 협약제도를 시범 운영한다. 계획을 승인하는 것 자체가 중앙정부는 지방자치단체에 계획이 실현될 수 있도록 재정 및 행정 적 지원을 약속하는 것과 동일하다. 지방자치단체는 계획 승인을 위해, 즉 협약을 통한 중앙정부 지원을 담보받기 위해 책임성 있고 실현 가능한 계획 (안)을 작성한다. 계획 기간, 즉 협약 기간이 경과한 후 계획 이행 정도와 계획의 성과에 대한 평가를 통해 인센티브와 패널티를 부여한다. 이에 더하 여 시·군 단위의 폭을 좁혀서 ‘아름다운 마을가꾸기 계획’ 등과 같은 형태 로 마을 주민들이 직접 참여하는 소규모 파일럿 계획을 실현할 수 있도록 정책 사업을 추진하는 것도 고려할 수 있다. 이는 실질적으로 주민참여형 계획을 촉진하고 계획의 실행성을 높일 수 있는 방법이다.