4.1. 현황
◦ 통합적 관점에서 지역개발 사업이 추진되기 위해서는 지방자치단체의 예산 편성이 통합적 차원에서 이루어져야 한다. 구체적으로 다음과 같은 측면에 서의 예산편성 자율성이 확보되어야 한다.
- 지방자치단체가 통합적인 관점에서 계획한 사업들이 예산에 반영될 수 있 어야 한다. 이를 위해서는 지방자치단체가 충분한 자체 재원을 확보하고 있거나, 아니면 중앙정부 부처의 보조금도 지방자치단체의 판단으로 구체 적인 용도를 정할 수 있어야 한다.
- 소관이 다른 중앙정부 부처의 사업이 지방자치단체의 예산편성 과정에서 하나의 사업처럼 통합되거나 혹은 연계될 수 있어야 한다.
◦ 국가균형발전과 지방자치단체 분권 강화라는 큰 흐름 속에서 지방자치단체 자체 재원 확대와 포괄보조금 제도 도입 등으로 시‧군 지방자치단체의 예 산편성 자율성은 과거에 비해 확대되었다고 할 수 있다.
- 기존에는 지방자치단체가 예산편성 시 사업별 세부내역을 심사받는 등 사 업설계에 있어 지방자치단체 자율성이 제약되었는데, 포괄보조금 제도 도 입을 통해 시·도별 재원 한도 내에서 지방자치단체가 자율적으로 세부내 역을 설계‧집행할 수 있다.
- 지방자치단체의 신청 사업에 대해서는 행안부, 지역발전위의 사전심사 절 차를 폐지함으로써 예산편성 절차도 간소화되었다.
- 지방자치단체에 대한 포괄보조금 재원 배분 시 지방자치단체의 지역발전 노력 및 성과 등과 연동된 재원 비중을 단계적으로 확대할 계획이므로 이 역시 지방자치단체의 자율성을 확대시킨 것으로 볼 수 있다.
- 지방자치단체의 재정운영 책임성을 제고하고 집행 가능한 사업 위주로 예
산을 편성하도록 최대 이월 가능 기간을 2회계 연도로 제한하는 등 제도 적 통제장치도 마련하였다.
그림 5-8. 광역‧지역발전특별회계 예산편성 절차
(예산 신청서)
(예산 요구서)
(5. 31) (6. 30)
평가결과 토대로 예산편성 의견 작성, 송부(6. 30)
지역발전 위원회
시 ․ 도지사 소관 부처 기획재정부
자료: 기획재정부(2010).
4.2. 문제점
◦ 과거에 비해 지방자치단체의 예산편성 자율성은 증대하였지만 농어촌 지역 개발을 통합적으로 실현할 수 있는 수준에는 충분하지 못한 실정이다.
◦ 예산편성을 위한 사업의 선정과 결정은 해당 중앙부처 - 시·도의 해당 실·국 - 시·군의 해당 실·과 위주의 수직적인 행정라인을 통해서 최종적으로 시‧
군의 해당 계에서 결정되고 있다.
- 시·군의 각 실·과에서 예산 신청한 사업에 대해서 중복성, 사전 계획 유무, 우선순위 등에 따라서 통합하고 조정하는 기제가 원활하게 작동되지 못하 고 있다.
- 이러한 사실은 공무원 대상 설문조사에서도 나타나고 있는데, 시·군의 지 역개발 사업의 결정·추진 방식에 대한 질문에 전체 응답자의 63%가 관련 법 계획, 중앙정부 부처의 정책지침 등에 따라 실·과 내지는 계 중심으로 진행하고 있다고 응답하였다.
- 포괄보조금 제도 도입 이후 기획 및 예산편성 부서의 역할이 약간 증대되 긴 하였지만 여전히 해당 사업을 담당하는 계 중심으로 예산이 신청·집행 되고 있는 상황에서 유사 사업의 통합, 관련 사업의 연계 추진 등은 과제 로 남아 있다.
◦ 포괄보조금 예산이 시·군 사업비에서 차지하는 비중이 낮고, 확보된 포괄보 조금 예산마저도 이를 계획과 연계하여 통합적 농어촌 지역개발의 실천수 단으로 활용하는 경우가 많지 않아 지방자치단체가 자체 계획한 사업의 예 산 반영 실적은 매우 미미한 실정에 머무르고 있다.
- 아래의 표에서 보는 바와 같이 2010년도 포괄보조금 예산은 36,924억 원 으로, 자치구를 제외한 시·군 평균은 약 217.2억 원이다. 이는 시·군의 총 예산에서 10% 미만을 차지하는 비중이다. 시·군·구 자율편성사업을 기준 으로 할 경우 약 5% 정도에 머무른다. 사례지역의 하나인 예산군의 경우 2010년의 경우 전체 예산의 4% 정도에 불과하였다.
- 시·군 지방자치단체 자체사업을 포함하여도 시·군에서 자율성을 발휘할 수 있는 예산 규모는 5% 내외로 지방자치단체가 계획한 사업이 예산으로 편성되어 실행될 수 있는 통로는 아직까지 매우 제약되어 있다.
구 분 규 모 시‧군 평균
시‧도 자율편성사업 21,719 127.8
시‧군‧구 자율편성사업 15,206 89.4
총 합계 36,924 217.2
표 5-4. 포괄보조 사업예산 규모(2010년)
단위: 억 원
주: 시·군 평균에 포함한 것은 170개 시·군으로 제주도의 서귀포시와 제주시를 포함, 마산·창원·진해는 1개의 통합시로 계산한 것임.
자료: 원 출처는 대한민국 정부, 2010.「2011년도 예산안 심의자료 및 부속서류」이나, 여 기에서는 국회예산정책처(2010). 15 참조.
◦ 지방자치단체가 신규 개발한 사업도 마을개발사업과 같이 중앙정부에서 기
- 이는 기초생활권 발전계획 단계에서부터 신규사업 발굴 노력이 미흡하기 때문이다. 2010년도 수립한 ｢2010～2014년 기초생활권 발전계획 평가｣에 의하면 기초생활권 발전계획 가운데 신규사업 발굴이 10%도 못되는 시·
군이 다수 발견되고 있다(국회예산정책처, 2010).
- 시·군의 지역특성에 맞는 신규사업 발굴 노력이 저해 받고 있는 요인으로 시·군·구 자율편성사업은 지역에 따라 4개의 포괄보조금(성장촉진지역개 발: 국토부, 특수상황지역개발: 행안부, 도시활력증진지역개발: 국토부, 일 반농산어촌개발: 농식품부)으로 구분하여 소관부처를 구분하지만 해당되 는 기존 사업을 비슷비슷하게 명시함으로써 지역특성이 포괄적으로 고려 될 수 있는 여지를 제약하고 있는 점도 지적할 수 있다.
◦ 광특회계에서 포괄보조금 제도를 도입한 기본 취지는 사업 간 유사·중복을 방지하고자 하는 것이다. 이는 통합적 농어촌 지역개발의 실천과 그 맥을 같이하고 있다. 다시 말하면 중앙정부 부처에서 독자적으로 시행하고 있는 유사·중복사업을 통폐합함으로써 지방 단위에서 계획한 사업의 예산반영 통로를 넓히고자 하는 것이다. 하지만 현재 운영되고 있는 광특회계에서는 아직도 다음과 같은 유사·중복 문제가 있다.
- 타회계와 광특회계 간 유사·중복되는 사업이 있다. 예를 들면, 문화체육관 광부 소관 일반회계사업인 ‘관광자원활성화사업’과 광특회계 사업인 ‘관 광자원개발사업’은 사업의 목적과 내용이 거의 유사하다. 이러한 문제는 농식품부 소관 일반 및 농어촌구조개선특별회계사업과 포괄보조사업 간 에도 발생하고 있다.
- 시·도 자율편성사업과 시·군 자율편성사업 간의 중복성 문제가 여전히 존 재한다. 예를 들어, 농식품부 시·도 자율편성사업인 ‘농어촌자원복합산업 화지원사업’과 농촌진흥청 시·도 자율편성사업인 ‘지역농촌지도사업활성 화지원사업’에는 마을단위 관광사업이 포함되지만 이는 시·군·구 자율편 성사업인 성장촉진지역개발, 특수상황지역개발, 도시활력증진지역개발, 일반농산어촌개발 사업에도 포함된다.
◦ 결론적으로 지난 2년 간의 광특회계 재편은 지방자치단체의 예산편성 자율 성 확대, 재정운영 책임성 강화 등에는 어느 정도 효과는 있었다고 평가되 지만, 통합적 농어촌 지역개발이라는 한 단계 높은 차원의 목표를 달성하는 데에는 한계가 있다고 평가된다.
- 포괄보조금 제도가 지역 특성에 맞고 지역에서 필요한 사업의 추진 가능 성을 높여주고는 있지만(공무원 대상 설문조사에서 42%), 예산편성 절차 가 더 복잡해졌으며(26%) 시·군의 사업추진 과정에서 시·도나 중앙정부 의 영향력이 오히려 강화되었다(18%)는 부작용도 발생하고 있다
4.3. 개선 방향
◦ 통합적 농어촌 지역개발이 실천되기 위해서는 지방자치단체의 예산편성 자 율성이 확보되어야 한다. 이를 위해서는 국세의 지방세화를 통한 자체수입 의 증대, 교부세 제도의 개선을 통한 일반재원의 증대 등 중앙과 지방재정 을 둘러싼 보다 근본적인 문제 해결이 필요하다. 하지만 여기에서는 현재의 지방재정제도 속에서 광특회계를 중심으로 시·군의 예산편성 자율권 확대 방안을 검토한다.
◦ 광특회계와 정부 부처 타회계, 광특회계 내에서 시·도 자율편성사업과 시·
군·구 자율편성사업 간의 유사·중복 사업을 조정하고, 시·군·구에서 사용할 수 있는 포괄예산을 보다 확대함으로써 이름 그대로 시‧군 단위에 예산편 성의 포괄성과 자율성을 높여주는 것이다.
◦ 구체적으로 살펴보면 먼저, 광특회계 지역개발계정 사업의 조정이다. 사업 성격이 시설지원 및 운영, 해당 지역의 특성에 따라 사업의 성패가 크게 좌 우되는 수익사업은 시·군 자율편성사업으로 이관해야 한다. 예를 들면, 농 식품부 소관의 농어촌자원복합산업화지원사업, 향토산업육성사업과 문화
부 소관의 문화시설확충 및 운영, 관광자원개발, 체육진흥시설 지원사업 등 이 대표적이다.
◦ 둘째, 시·군·구 포괄보조사업의 조정이다. 4개의 포괄보조금(성장촉진지역 개발: 국토부, 특수상황지역개발: 행안부, 도시활력증진지역개발: 국토부, 일반농산어촌개발: 농식품부)으로 구분하고 있는 시·군·구 자율편성사업에 서 기존 사업 중 특별하게 명시할 이유가 있는 사업을 제외하고 세부사업은 지역에서 자율적으로 결정할 수 있도록 포괄 범위를 확대한다.
◦ 둘째, 시·군·구 포괄보조사업의 조정이다. 4개의 포괄보조금(성장촉진지역 개발: 국토부, 특수상황지역개발: 행안부, 도시활력증진지역개발: 국토부, 일반농산어촌개발: 농식품부)으로 구분하고 있는 시·군·구 자율편성사업에 서 기존 사업 중 특별하게 명시할 이유가 있는 사업을 제외하고 세부사업은 지역에서 자율적으로 결정할 수 있도록 포괄 범위를 확대한다.