3.1. 현황
◦ 그간 농어촌 지역개발 사업 추진과 관련된 많은 문제점들이 지적되어 왔으 며, 이는 주로 지역적 관점에서 통합적 사업 추진을 지향해야 한다는 데 초 점을 두고 있었다(김광선 외, 2009; 송미령 외, 2008).
- 첫째, 비전 설정 및 목표의 구체성 결여 - 둘째, 관련 사업들에 대한 부처 간 연계 부족
- 셋째, 지방자치단체의 지역개발 사업 추진 시 자율성 및 창의성 부족 - 넷째, 단위사업 중심의 소규모 분산 투자 및 단위사업 간 유사성과 중복성
으로 자원 배분의 비효율성 초래
- 다섯째, 적정 평가시스템 및 환류체계 미흡 등
◦ 이와 같은 문제들은 광특회계 재편으로 일부 해소될 수 있는 제도적 틀이 형성되었지만, 일부 문제들이 여전히 풀어야 할 숙제로 남아 있으며 제도 변화에 따른 새로운 문제가 발생하고 있다.
◦ 첫째, 부처 간 정책공간의 분할로 인해 사업의 통합적 추진이 저해될 우려 가 있다.
- 기초생활권을 특수상황지역, 일반농산어촌지역, 도시활력증진지역으로 3 분하고 이들 중 낙후지역에 해당하는 70개 시·군에 대해 성장촉진지역으 로 중복 지정하고 있으며 각 유형의 지역에 대한 종합개발사업의 계획·추 진 등의 평가는 행안부, 농식품부, 국토부가 각각 하고 있다.
- 그런데 1개 기초자치단체 내에서도 사업계획 및 예산신청, 사업평가 등에 대한 소관 부처가 달라지는 경우가 발생하고 있어 오히려 통합적 사업 추 진에 걸림돌로 작용할 우려가 발생하고 있다(그림 5-5 참조).
그림 5-5. 동일 기초자치단체 내 부처 간 공간 분할의 예시
자료: 기획재정부(2010).
◦ 둘째, 포괄보조 대상 사업 간에도 내용상 여전히 유사·중복 문제가 잔존하며, 이와 함께 관련 사업 간 연계 추진을 촉진할 수 있는 방안 마련이 필요하다.
- 광특회계 사업은 기존 균특회계의 200여 개 지역개발계정사업을 22개의 사업군으로 통폐합하였지만, 포괄보조 대상 22개 사업 간에 사업 내용상 여전히 유사·중복의 문제가 존재한다.
- 예를 들어, 시·도 자율편성사업 중 농식품부 소관의 ‘농어촌자원복합산업 화지원사업’과 문화재청 소관의 ‘문화유산관광자원개발사업’, 농촌진흥청 소관의 ‘지역농촌지도사업활성화지원사업’은 사업 내역상 일부 내용의 중 복이 불가피하다.
- 이러한 이유로 현재 6개 부문으로 구성된 시·도 자율편성사업들의 경우 궁극적으로는 전체가 하나의 사업으로 통폐합되어야겠지만, 현 제도 틀 내에서는 각 부문의 관련 사업들 간 계획 수립부터 사업 시행, 평가에 이 르기까지 연계 추진이 촉진되도록 할 필요가 있다.
◦ 셋째, 광특회계 지역개발계정 사업 중 시·군·구 자율편성사업의 경우는 통폐 합 이후에도 균특회계 당시 유사·중복사업으로 지적되어 온 17개 내역 사 업이 잔존하고 있어 이들의 실질적인 통합적 계획 수립과 사업 추진이 필 요하다.
- 특히 기존에 여러 부처에서 추진하던 마을, 마을권역, 소도읍 등 공간 단 위별 종합개발사업들이 동시에 잔존하며, 내용적으로도 유사한 내역 사업 들이 혼재되어 있다.
- 이러한 문제를 개선하기 위해 시·군·구 자율편성사업을 (일반농산어촌의 경우) 기초생활기반확충, 지역소득증대, 지역경관개선, 지역역량강화로 재 분류하여 사업 계획 수립과 추진 및 예산 집행을 하도록 권고하고 있으나, 실제 시·군 단위 사업계획을 보면 기존 단위사업에 토대를 둔 유사한 사 업들이 여전히 중복되고 있다.
◦ 넷째, 기초생활권 지역 유형별로 소관부처가 결정되어 오히려 지역특성을 살린 지역개발 사업의 추진을 저해할 수 있다.
- 시·군·구 자율편성사업의 경우 지역 특성을 살린 사업추진이 가능하도록 가장 높은 수준에서 제도적으로 보장되었지만, 부처 간 공간 혹은 지역 분 할이 이러한 점을 훼손할 가능성이 있다.
- 기초생활권 지역 유형별로 국토부, 농식품부, 행안부가 각각 사업의 계획 과 사업추진 등을 평가하도록 되어 있어, 지방자치단체 입장에서는 각 지 역이 추구하는 개발 방향이나 지역 특성보다는 해당 부처의 평가 기준 등 에 더 민감하게 반응할 가능성이 크다.
◦ 다섯째, 포괄보조 대상 사업과 비대상 단위사업들 간 사업추진 과정에서의 연계 문제가 지적되고 있다.
- 한편에서는 광특회계 개편으로 균특회계 당시 단위사업으로 추진되던 200 여 개의 사업이 22개의 사업으로 통폐합되었지만, 농어촌 지역개발 사업을 다수 포함하는 ‘삶의 질 향상계획’이나 농림수산사업, 지방자치단체 자체 사업 및 지방사무 등은 종전과 같이 개별 단위사업으로 존재한다.
- 포괄보조 대상 사업들의 계획수립과 사업추진, 평가·환류 등 사업의 전 과 정에서 이들 개별 단위사업 중 관련 사업들과의 연계추진 방안이 함께 고 려되도록 할 필요(예: 계획 및 사업결과에 대한 평가에 반영)가 있다.
◦ 여섯째, 포괄보조사업 추진 시 정부가 대규모사업화를 유도하고 있는데, 이 는 오히려 사업의 불필요한 과대 추진 등의 문제를 초래할 수 있다.
- 예를 들어 농식품부의 경우 사업추진의 효율성과 통합성을 증진한다는 이 유로 농어촌자원복합산업화, 농어업기반정비, 일반농산어촌개발 등의 소 관 사업의 대규모화를 유도하고 있다. 즉, 2011~14년까지 신규사업을 매 년 3~4개로 대규모화하여 추진하도록 독려하고 있다.
- 그러나 사업의 무차별적 대규모화는 자칫 지역의 특성을 살리지 못한 사 업추진으로 이어지거나, 정부의 유도에 대응하기 위한 사업 부풀리기 문 제가 발생할 우려가 있다.
3.2. 농어촌 지역개발 사업 추진의 현장 실태
◦ 시·군 공무원 대상의 설문조사 결과에 따르면, 현재 시·군 지방자치단체들 이 가장 중점을 두고 추진하는 농어촌 지역개발의 1순위 사업은 기초생활 인프라 구축, 2순위 사업은 문화교류 및 도농교류, 3순위 사업은 지역산업 및 경제활동 다각화인 것으로 나타나고 있다. 그러나 응답 비중에는 전형적 인 농어촌인 군지역과 도농복합시 간 지역 차가 나타나고 있다.18
- 지역개발의 1순위 추진 사업으로 군지역은 기초생활인프라 구축, 도농복 합시는 지역산업 및 농어촌 경제활동 다각화를 가장 높은 비중으로 응답 하였다.
- 2순위로 비중 있게 추진하는 사업으로 군지역의 경우는 지역산업 및 농어촌 경제활동 다각화와 문화여가 및 도농교류 분야를 들고 있는 반면, 도농복합 시는 문화여가 및 도농교류 사업이 매우 높은 응답 비중을 차지한다.
18 농어촌 지역개발의 주요 분야를 농업기반 및 수산‧어항기반 조성, 보건‧복지, 교육, 수 자원 및 교통 인프라, 기초생활인프라, 지역산업 및 농어촌 경제활동 다각화(농산물 가공‧유통 포함), 문화‧여가(문화‧관광‧체육) 및 도농교류, 환경‧경관, 지역발전 역량 강화, 기타 부문 등 총 10개 부문으로 제시하여 조사했다.
- 3순위 지역개발 사업으로는 군과 도농복합시 모두 지역산업 및 농어촌 경
- 이는 포괄보조사업이 그 취지에 맞게 실효성을 갖추기 위해서는 지방자치 단체의 내‧외부 전문인력 동원 역량을 강화하는 것이 최우선 과제임을 의 미한다.
- 또한 가급적 대규모 신규사업 개발이 유도되고 있는 상황에서 사업 부풀리 기나 소규모사업 외면에 대한 우려가 실제 농어촌 지역에서도 나타나고 있 음을 실증한다.
◦ 반면에 포괄보조금 제도 변화 등에 따라 지역개발 사업의 통합적 추진이 요 구되고 있는 상황에서 설문응답 시‧군의 경우 사업의 통합적 추진 경험이 전무한 지역 비중이 40.6%에 달하고 있다.19
- 사업 프로그램의 연계‧통합을 추진했던 경험이 있는 지역의 비중은 29.7%, 사업 추진조직의 통합 경험이 있는 지역 비중은 17.2% 등에 그치고 있다.
- 포괄보조 대상 사업에 장려되고 있는 사업 관련 시설의 통합 설치‧운영 은 6.3%, 예산의 통합 운영은 4.7% 지역만이 시도한 경험이 있다고 응답 하였다.
◦ 지역개발 사업의 통합적 추진을 위해 가장 중요한 요소로는 ‘사업 추진조직 의 통합’을 가장 높은 비중으로 지적한 바 있다.
- 이는 지역개발의 통합적 추진을 위해서는 관련 사업을 담당하는 담당 공 무원 또는 부서 간 긴밀한 의사소통 구조의 구축이 다른 어떤 요소보다 중요함을 의미한다.
- 특히 ‘담당 공무원들의 역량’에 대한 지적이 군지역에서 상대적으로 높아, 전형적인 농어촌 지역의 현실을 간접적으로 보여주고 있다.
19 복수응답을 허용했으며, 전체 응답 건수는 64건이었다.
구분 군지역 도농복합시 일반시 총합계 사업 프로그램의 연계‧통합
추진 27.0% 11.8% 0.0% 21.1%
사업 관련 시설의 통합 설치
및 운영 13.5% 23.5% 0.0% 15.8%
사업 추진조직의 통합 35.1% 47.1% 0.0% 36.8%
예산의 통합 운영 0.0% 5.9% 33.3% 3.5%
담당 공무원들의 역량 8.1% 0.0% 33.3% 7.0%
자치단체장의 의지 16.2% 11.8% 33.3% 15.8%
총합계 37개 지역 17개 지역 3개 지역 57개 지역 표 5-3. 지역개발 사업의 통합적 추진을 위한 중요 요소
◦ 지역개발 사업의 효율적‧효과적 추진을 위해 시‧군에서 달성해야 할 1순위 요소로는 ‘시장‧군수의 사업추진 의지’, ‘주민 학습 및 역량 강화’, ‘담당 공 무원 및 부서 간 협력조직 구성’ 순으로 나타났고, 2순위 요소로는 ‘공무원 교육 및 역량 강화’가 높게 나타났다.
- 이는 지역개발 사업이 특정 주체보다는 지역의 다양한 주체들에 영향을 받고 있으며, 따라서 이들의 역량 강화와 함께 사업추진 의지 강화가 필요
- 이는 지역개발 사업이 특정 주체보다는 지역의 다양한 주체들에 영향을 받고 있으며, 따라서 이들의 역량 강화와 함께 사업추진 의지 강화가 필요