일본 토지수용법

여기서는 우리나라에 비해 다양한 보상방법을 규정한 일본의 토지수용법을 토 대로 하여 그 이론적 배경이 되는 법리를 살펴보기로 한다.

(1) 보상방법에 대한 관계법령의 규정

일본에 있어서 손실보상의 방법에 대한 관계법령의 대표적인 규정으로는 토지 수용법 제70조와 공공용지의취득에따른손실보상기준요강(이하 “손실보상기준 요강”) 제6조를 들 수 있다.

일본의 토지수용법 제70조는 금전보상의 원칙과 금전 이외 기타 보상의 예외 를 규정하고 있다. 즉, 동법 제70조제1항에서는 “손실의 보상은 금전으로써 하는 것으로 한다”고 하여 금전보상의 원칙을 정하고 있으며, 동조제2항에서는 “다만, 체지(替地 ; 대체토지)의 제공 기타 보상의 방법에 대하여 제82조부터 제86조까 지의 규정에 의해 수용위원회의 재결이 있는 경우에는 그러하지 아니하다”고 하 여 금전 이외 기타 보상을 하는 예외를 정하고 있다.

또한 공공사업으로 인한 손실보상의 기준 및 대강에 관한 각의(閣議) 결정을 담은 손실보상기준요강 제6조제1항 및 제2항에서는 금전보상의 원칙과 예외에 대하여 다음과 같이 보다 구체적으로 규정하고 있다.

∙손실보상기준요강 제6조제1항 : “손실의 보상은 원칙적으로^ⅰ) 금전^ⅱ)으 로써 하는 것으로 한다.”

∙손실보상기준요강 제6조제2항 : “토지 등의 권리자가 금전에 대신하여^ⅲ) 토지 또는 건물의 제공, 경지 또는 택지의 조성, 기타 금전이외의 방법에 의한 급부^ⅳ)를 요구한 경우에 있어서 그 요구가 상당하며 또 실로 부득이 한 것이라고 인정되는 때^ⅴ)에는 사정이 허용하는 한 이들 급부를 행하도록 노력^ⅵ)하는 것으로 한다.”

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이하에서는 일본의 공공용지의취득에따른손실보상기준요강 제6조가 정하는 손실보상의 방법에 대한 취지와 주요내용(로마자 “위 첨자” 부분)에 대한 주해 (註解)를 살펴보기로 한다.²⁴⁾

(2) 손실보상기준요강 제6조의 취지

본 요강 제6조는 손실의 보상은 금전을 지불함으로써 이행되는 것을 원칙으로 천명함과 동시에, 일정한 경우에 있어서 취득하는 토지, 건물 등 또는 그 취득 등에 따르는 통상손실의 보상금에 대신할 토지, 건물 등 또는 이에 관련된 공사 시행노무 기타의 물건 또는 행위를 제공함으로써 손실의 보상을 이행할 수 있으 며, 또 이에 관한 기업자(起業者 ; 이하 “사업시행자”라 함)의 노력의무를 정함으 로써 손실의 보상을 합리적으로 이행하는 것을 규정한 것이다.

생각건대, 손실의 보상은 특정의 재산권을 경제적 가치로 환산하여 행해지는 것이기 때문에, 이들 경제적 가치에 대한 사업시행자의 반대급부는 경제적 가치 를 보편적, 객관적으로 발현하는 금전으로써 행하는 것은 당연하다.

그러나 현재의 일본에서는 도시는 도시로서 산촌은 산촌으로서 각각의 지역사 회별로 다른 요인은 있다고 하더라도 부동산시장 또는 노동시장이 반드시 원활 한 움직임을 나타내고 있는 것은 아니기 때문에, 경우에 따라서는 토지 등의 권 리자가 경제수단으로서 종전에 갖고 있던 재산권의 경제적 가치를 객관적으로 환산한 금전을 제공받음으로써 종전과 같은 정도의 경제활동, 심지어는 생활을 유지할 수 없다는 점도 산견된다. 바로 이것이 피보상자의 선택에 의해 관념적으 로 과대보상이 되지 않는 범위 내에서 필요에 따라서 금전보상에 대신하여 소위 현물보상의 길을 열고 또 그 실현에 대하여 사업시행자에게 윤리적 의무를 과한 이유이다.

(3) 요강 제6조의 손실보상 방법에 대한 주요내용 주해

24) 公共用地補償硏究會 編. 2004.7.「新版 公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱の解說」. 東京 : 近 代圖書株式會社. pp48-52.

제 2 장∙공공용지취득 및 손실보상의 이론적 배경 23

① 원칙과 예외

원칙은 금전으로써 하는 것이지만, 이 원칙에 대응하는 예외로서는 제2항에 게기한 현물보상의 경우 이외에, 피보상자의 동의가 있은 경우에 있어서의 수표 등에 의한 변제가 있다. 실례로서는 수표에 의한 변제가 많이 보이는데, 금전의 지불에 대신하여 수표의 수취 여부는 채권자의 자유이며, 채권자가 수표를 수령 한 때에는 당연히 대물변제가 되어 구(舊)채권관계상의 변제청구권이 사라지고 구채권자가 수표법상의 권리를 특별히 취득한 것이 된다. 또한 토지수용법(제100 조의 2)은 재결에 관계되는 보상금 등의 지불에 있어서는 현금 이외에 보통 환증 서 기타 이와 같은 정도의 지불의 확실성이 있는 지불수단을 인정하고 있다.

또한 제2항의 규정에 의한 경우가 아니더라도 사업시행자, 피보상자 쌍방의 합의하에 또 사업시행자의 지출이 보상액을 초과하지 않는 범위 내에서 상당하 다고 인정되는 현물보상을 행하는 것을 금하는 취지라고는 이해되지 않는다.

② 금전의 범위와 금전보상의 의미

금전이란 강제통용력을 지니는 통화로서, 그 범위는 일본은행권의 전부 및 화 폐 중 임시통화법에 의해 강제통용력이 부여되어 있는 금액 등을 말하며, 수표, 어음, 우표, 공채, 주식 등의 유가증권은 포함하지 않는다.

이와 관련해서 금전보상의 의미는 다음과 같다. 즉, 손실의 보상을 금전으로 행하는 경우에는 토지 등의 취득 등의 전후에 재산가치의 총액에 증감이 없도록 행하는 것으로 하며, 토지의 취득에 있어서 금전에 의해 보상을 하는 경우에는 토지소유자가 근방에서 대체지를 취득하기에 충분한 금액으로 하지 않으면 안 된다.²⁵⁾

③ 보상액의 범위와 금전이외 손실보상의 의의

25) 이에 대한 판례는 다음과 같다. 【판례】토지수용법에서의 손실의 보상은 (중략) 완전한 보상, 즉 수용의 전후를 통하여 피수용자의 재산가치를 균등하게 하도록 보상을 하여야 할 것이며, 금전으로써 보상하는 경우에는 피수용자가 근방에서 피수용지와 동등한 대체지 등을 취득할 수 있기에 충분한 금액의 보상을 필요로 한다(일본 최고재판소 1973년 10월 18일).

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원칙적으로 현물보상을 위한 사업시행자의 지출은 보상액의 범위 내에 그쳐야 할 것이지만, 사정에 따라서는 사업시행자의 지출이 보상액을 현저하게 초과하 지 않는 범위 내에서 제공되는 현물의 가액이 보상액의 범위 내에 그치는 경우도 포함토록 할 수 있다고 이해해야 할 것이다.

생각건대, 제2항은 제1항과의 관계 하에서 손실보상 방법의 예외에 대하여 규 정한 것이고, 보상액의 산정에 대해서는 이 요강 제2장(토지 등의 취득에 관계되 는 보상) 이후의 각 규정에 맡겨져 있으며, 사업시행자로서는 그 보상액과 동액 의 지출로써 면책될 수 있다는 것이 원칙이다.

그러나 한편 제2항에서 금전이외의 방법에 의한 손실보상이 규정된 이유는, 본조의 취지에서도 기술한 바와 같이, 토지 등의 권리이전에 따라 유통기구의 불 안정에 기인한 현저한 사회적 마찰을 야기하는 사태가 왕왕 보여, 이에 대처하는 하나의 방책으로서 그 필요를 인정한 것이라 할 수 있다.

이들 방책은 소위 생활재건조치로서 제1차적으로는 국가, 지방공공단체 등이 사회정책적 측면에서의 조치를 강구하는 것이 바람직할 것이지만, 사업시행자도 이들 사태를 초래한 직접적인 동기를 제기한 점을 감안하여 이들에 대한 배려를 전혀 소홀히 하는 것은 타당치 않다.

따라서 이들 사회적 마찰의 현저한 사태가 확실히 예견되고 또 그 해소의 수단 을 달리 구할 수 없다고 객관적으로 인정되는 경우에는, 사업시행자에게 실현 가 능함과 동시에 그 경비부담이 그 사업의 집행에 지장을 주지 않고 또 피보상자에 대하여 재산적으로 보아 과대한 보상이 되지 않는 한, 손실보상의 분야에서 이들 사회적 마찰의 해소를 위하여 사업시행자의 협력을 얻는 것이 바람직하며, 단순 한 문리해석만으로 사업시행자의 지출을 엄격하게 보상액의 범위 내로 한정해야 하는 것은 아니라고 생각한다.

④ 금전이외의 급부방법

금전이외 급부방법의 예시는 토지수용법 또는 공공용지의취득에관한특별조치 법에 의거한 수용위원회의 재결에서 인정되는 현물보상의 일부를 전형적인 것으

제 2 장∙공공용지취득 및 손실보상의 이론적 배경 25

로서 내세운 것이다. 따라서 물건에 의한 급부이든 행위에 의한 급부이든 불문하 고 금전이외의 일체의 방법으로의 급부가 포함된다. 다만, 일본민법 제90조 기타 의 법령의 규정에 의하여 무효가 되거나 또는 금지되어 있는 것은 제외한다.

⑤ 급부요구의 상당성 및 불가피성 판단

요구가 상당한가의 여부는 “사업을 위하여 제공되는 토지 등 및 그 제공에 따 르는 통상손실에 대한 보상액”과 “요구에 관계되는 재산권 혹은 계약관계 등”과 의 쌍방의 교환가치, 이용가치 등을 감안하여 사회통념에 따라 이를 판단하고, 또 정말로 부득이한 것인가 여부는 현물보상의 실현 필요성을 지리적 조건, 시 점, 가족구성, 생업의 상태 기타 일체의 여건을 종합하여 이를 판단한다.

종전에는 왕왕 현물보상의 요구가 그 본래의 의미를 벗어나 과대보상 요구의 수단으로서 이용되어 온 사례도 산견되지만, 이들 판단에 있어서는 아무래도 피 보상자 측의 주관적 주장, 사업시행자 측의 편의적 고려 등을 개입시킬 것이 아

종전에는 왕왕 현물보상의 요구가 그 본래의 의미를 벗어나 과대보상 요구의 수단으로서 이용되어 온 사례도 산견되지만, 이들 판단에 있어서는 아무래도 피 보상자 측의 주관적 주장, 사업시행자 측의 편의적 고려 등을 개입시킬 것이 아