외국의 입법례와 관련제도 운영실태
5) 대체토지보상의 생활재건조치로서의 성격과 의미
여기서는 대체토지보상의 생활보상적 측면을 살펴보고 생활보상적 차원의 재 건조치에 관한 일본의 사례에 대하여 고찰하기로 한다. 대체토지보상 등과 같이 생활권보상 또는 생활보상으로서 요구되는 내용은, 토지 등의 취득 및 이에 따른 통상의 손실에 대한 보상(재산권보상)이 충분치 못하기 때문에 발생하는 것이라 생각된다.
따라서 이러한 보상을 적절히 행하려면, 생활(권)보상이라는 보상항목을 별도 로 두지 않고서도 공익사업의 시행에 의하여 생활의 기초를 상실하게 되는 자가 발생하는 경우에는 필요에 따라서 생활재건조치를 강구하여야만 한다.84) 그리고 생활보상의 법적근거이기는 하지만 원래 토지수용은 피수용자에 대해 특별한 희 생을 과하는 것이기 때문에 공평의 원칙에 근거하여 피수용자가 받는 손실에 대 하여 완전한 보상을 하며, 수용의 전후에 있어서 재산적 가치의 총액에 증감이 없을 것을 목적으로 하는 것이 통설의 견해다.85)
그러나 현재 이러한 교환가치의 보상만으로는 피수용자의 생활재산을 중심으 로 하는 상태의 동일성이 수용의 전후에 있어서 의도되어야 한다.86) 예를 들면, 산촌에 있어서 댐 건설의 경우 자주 인용되는 생활재산이 수용되는 경우, 전체 재산적 가치의 총액에 증감이 없는 것만으로는 충분한 전보(塡補)가 되지 못하는 일이 발생하기 때문에, 이에 대한 보완방안이 필요하다.
이는 생활재건조치라는 입장에서 재산을 수용당하는 것에 관해서 그 재산적 가치를 측정한 가액을 금전으로 보상하면, 피수용자는 대체지 등을 쉽게 취득하 여 종전과 같은 생활을 영위할 수 있다고 생각하였다. 그러나 현실에서는 그렇지 못한 점이 많다.
일본의 경우 수원(水源)지역대책특별조치법(이하 “水特法”이라 함)의 내용 중
84) 土地法制研究会(編). 1999.「土地利用の公共性」. 信山社出版. p328.
85) 田中二郎. 1983.「新版行政法 下巻」(全訂第2版). 弘文堂. p181. ; 土地法制研究会(編). 1999.「上揭 書」. p337.
86) 土地法制研究会(編). 1999.「上揭書」. p337.
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에 “생활재건을 위한 조치”를 규정한 제8조에서 “관계 행정기관의 장, 관계 지방 공공단체, 지정댐 등을 건설하는 자 및 정비사업을 실시하는 자는 지정댐 등의 건설 또는 정비사업의 실시에 수반하여 생활의 기초를 상실하게 되는 자에 대하 여 다음에 열거하는 생활재건을 위한 조치가 실시되는 것을 필요로 할 때에는, 그 자의 신청에 근거하여 협력해서 당해 생활재건을 위한 조치의 알선에 노력하 는 것으로 한다”고 하고 있다. 생활재건을 위한 조치로서 실시될 필요가 있는 사 항은 다음과 같다.
∙택지, 개발해 농지로 하는 게 적당한 토지, 기타 토지의 취득에 관한 것 ∙주택, 점포, 기타 건물의 취득에 관한 것
∙직업의 소개, 지도 또는 훈련에 관한 것
∙그밖에 적당한 토지가 없어 환경이 현저하게 불량한 토지로 주거를 옮겼 을 경우에 있어서 환경정비에 관한 것
수특법의 목적은 수원지역의 생활환경, 산업기반 등의 계획적인 정비와 함께 댐 저수지의 수질의 오탁방지 등에 의하여 관계주민의 생활안정과 복지향상을 도모하며, 댐 등의 건설을 촉진하고, 수자원의 개발과 국토의 보전에 기여하는 것이다. 수특법 이외에도 수원지역대책을 위하여 전원3법(電源3法 ; 電源開発促 進税法, 電源開発促進対策特別会計法, 発電用施設周辺地域整備法)이 관련되어 있기도 하다.
수원지역대책은 댐 사업에 따르는 수몰자의 이전에 의한 ⅰ) 커뮤니티에 대한 영향, ⅱ) 대체지와 고용의 확보 등 생활재건에 관련되는 불안, ⅲ) 하류의 수익 지(受益地)에 대한 강한 불공평감 등을 고려하여, 보상과 생활재건대책 등의 개 인대책에 가세하여 사회기반 및 공익시설의 정비 등 여러 가지 지역정비가 실시 되어 왔다87).
87) 水源地対策懇談会. 1999. 9.「21世紀の水源地ビジョン ; 水源地の総合的な整備のあり方に関する提 言」. 建設省 河川局.
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제 4 장․외국의 입법례와 관련제도 운영실태 131
그러나 일본의 판례88)에 의하면, 토쿠야마댐건설금지청구소송(徳山ダム建設 差止請求事件)에서 수특법 제8조에 대한 피고측 해석은 먼저 이하와 같은 논리 를 전개하고 있다. 즉, 법체계에도 반하지 않으며, 원고들은 생활재건조치의 개선 은 일본헌법 제29조제3항에서 말하는 “정당한 보상”의 내용에 해당한다고 주장 하지만 보상과 생활재건조치의 알선은 별개의 것이라는 점이다.
환언하면, 댐 건설에 수반하여 생활의 기초를 상실하게 되는 자에 대해서도 공 공용지의 취득에 수반하는 손실보상의 근본원칙에 근거하며, 이러한 행정구제 조치의 근본은 어디까지나 재산권의 보장에 유래하는 재산적 손실에 대한 보상, 특히 그 기본은 금전보상으로 연결되고, 입법론으로서는 각별히 현행 보상체계 하에서는 본래 이로써 충분한 것으로 재산권상의 손실 이외의 사회적 마찰, 생활 상의 불안도 생각할 수 있기 때문에 이것들을 완화 내지 경감하기 위해 재산권의 보장과는 별도로 수특법 제8조가 존재하고 있으며, 생활재건조치의 개선규정을 정한 것이다. 요컨대, 위 규정은 관계 주민의 복지, 서비스를 위하여 보상과는 별 개로 이것을 보완하는 의미에서 행하는 행정조치라고 하여야 한다는 것이다.
그리고 수특법 제8조가 법률상의 의무를 규정한 것이 아닌 것은, 그 법 형식에 서 봐도 분명하다는 점이다. 즉, 동조는 생활재건조치의 개선이 반드시 신청한 대로 이행하기 어려운 것이며 알선행위는 그 성공 여부의 불확실성을 내포하는 것이라는 점을 감안한다면, 「알선 이전에 노력하여야 한다」고 규정하여 그 의 무의 한계를 개선의 노력의무에 두고 있는 것이다. 그리고 위의 판례에서 피고는
“입법과정에서 국회 심의에 있어서도 훈시규정인 것 또는 그 의무에는 노력의무 로서의 한계가 있어, 법률상의 의무는 아닌 것을 전제로 심의되고 있다. 수특법 제8조는 이러한 법조를 기초로 규정된 것이며, 근본에 대해 그 취지를 같이하는 이상 그 해석도 이러한 법조의 해석과 다른 것은 아니라 하겠다. 실제로 수특법 의 입법과정에 있어서의 국회의 심의에 대해서도 이것을 전제로 하여 심의되고 있어 이 점에 대해서도 동조는 법률상의 의무를 규정한 것이라고는 할 수 없
88) 昭和52年（行ウ）第13号・徳山ダム建設差止請求事件, 行政事件裁判例集31巻02号, 184頁, 訟務月報 26巻4号657頁, 判例タイムズ410号115頁을 참조하기 바람.
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제 5 장∙토지보상체계의 개선방안 133
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