공공용지취득 및 손실보상의 이론적 배경
3) 생활권보상(또는 생활보상) 10)
(1) 생활권보상의 헌법적 근거
생활보상에 대한 헌법적 근거에 대하여는 헌법 제34조 단일설과 헌법 제23조․
제34조 병합설로 나뉘고 있다.
① 단일설
이 견해는 생활보상의 헌법적 근거를 헌법 제34조에서 찾는다. 이 설은 생활보 상은 헌법 제23조제3항의 정당보상의 범위에 포함되지 않는다고 본다. 헌법 제23 조제3항의 정당보상의 범위에 포함된다면 경제적 약자가 아닌 자에게도 생활보 상을 하여야 하기 때문에 생활보상의 취지에 반하게 된다고 한다. 따라서 생활보 상의 헌법적 근거는 ｢모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다｣고 규정한
10) 여기서는 생활권보상과 생활보상을 구분하지 않고 같은 개념으로 파악한다. 참고로 양자를 구분하 는 견해에 따르면 생활권보상은 재산권보상에 대응하는 개념으로서 피수용자가 종전에 누렸던 생활 상 이익에 대한 보상을 의미하고, 생활보상은 금전보상에 대응하는 개념으로서 생활재건에 중점을 두어 종전과 같은 생활을 유지하도록 하는 것을 실질적으로 보장하는 보상을 말한다.
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헌법 제34조제1항의 사회권적 기본권조항에서 찾아야 한다고 한다. 그 논거는 헌 법 제23조제3항은 원래 수용목적물인 재산권에 대한 보상과 이와 관련되는 부대 적 손실의 보상을 대상으로 하는 것이지 공공사업의 시행이전의 생활상태를 회 복하게 하는 내용의 생활보상을 대상으로 하고 있지 않다는 데에 있다.11)
② 병합설
이 견해는 생활보상의 헌법적 근거를 헌법 제34조와 제23조에서 찾는다. 즉, 생활보상에 있어 헌법 제34조는 생활권보장을 위한 이념적 근거로서의 방향을 제시하고, 헌법 제23조제3항의 정당보상의 범위를 확대하여 생활보상을 정당보 상의 범위에 포함시킴으로써 생활보상의 구체적인 권리성을 확보하고 있다. 결 국 재산권보상과 생활보상은 통일적으로 파악해야 하며, 헌법상 기본권의 전 체 계 하에서는 헌법 제23조의 재산권도 결국은 제34조의 생활권을 기초로 한 것으 로 보아야 한다는 데에 그 논거를 구하고 있다. 따라서 생활보상은 헌법 제34조 제1항과 제23조제3항의 결합에 의하여 정당보상에 포함된다고 한다. 우리나라의 다수설이라 할 수 있다.12)
③ 결론
단일설에 따르면 손실보상은 헌법 제23조에 의한 재산권 보상과 헌법 제34조 에 의한 생활보상으로 이원화되지만, 병합설에 의하면 생활보상도 정당한 보상 의 범위에 포함되어 재산권 보상과 함께 손실보상을 일원화할 수 있다.
또한 생활보상의 근거를 병합설에 따르는 경우 생활보상이 헌법 제23조의 정 당보상의 범위에 포함되어 생활보상의 구체적인 권리성을 인정할 수 있으나, 그 법적 근거를 헌법 제34조에 한정하는 경우에는 헌법 제34조의 법적 성격상 구체 적 입법이 없는 한 추상적 권리에 머무를 수밖에 없다.13) 판례는 이주대책에 관
11) 김철용. 2001. 행정법Ⅰ. 박영사. p379.
12) 김남진. 2000, 행정법Ⅰ, 법문사. p618; 김동희. 2000. 행정법Ⅰ. 박영사. pp518-519; 박윤흔. 2001.
최신행정법강의(상). 박영사. pp782-783; 류지태. 2001. 행정법신론. 신영사. p386; 홍정선. 2003.
행정법원론(상). 박영사. pp591-592.
13) 헌재결정 1995. 7. 21, 93헌가14 : 인간다운 생활을 할 권리로부터는 인간의 존엄에 상응하는 생활에
제 2 장∙공공용지취득 및 손실보상의 이론적 배경 17
한 판결에서 비록 생활보상의 헌법적 근거를 제시하지는 않았지만, 생활보상을 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주 기 위한 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도로 파 악함으로써 생활보상을 추상적 권리로 인식하고 있는 것으로 보인다.14) 그러나 현대 복지국가적 이념 및 생존권 보장의 원칙 등을 고려할 때, 생활보상의 인정 여부가 정책적 배려에 의한 제도로 인식되거나 입법정책에 따라 달라질 수 있다 고 보기는 어렵다. 따라서 헌법적 근거만으로 생활보상을 청구할 수 있는가에 대 한 여부는 논외로 하더라도 현실적으로 생활보상의 권리성을 긍정하기 위해서는 병합설이 타당하다고 하겠다.
(2) 현행법의 근거와 생활권보상의 종류
생활권보상의 현행법상 근거는 토지보상법 제78조(이주대책의 수립 등) 및 제 79조(기타 토지에 관한 비용보상 등)를 위시하여 각종 개별법상의 규정이 있으 나, 비교적 체계적이지 못하다.
생활보상의 종류는 “피보상자에게 보상금을 직접 지급하는 것”과 “피보상자 의 생활재건을 위해 유효하게 사용할 수 있도록 하기 위한 것”으로 대별된다. 전 자의 예로는 영세주거용 건물에 대한 최저보상, 이농․이어비, 주거이전비 등이 있으며, 후자의 예로서는 이주대책, 고용, 융자, 직업훈련 등이 있다.
현행 생활보상의 내용은 그 개념에 대한 협의․광의에 따라서 학자간의 견해 가 많은 차이를 보이고 있고, 협의설과 광의설을 따른다 할지라도 생활보상의 내 용에 대해 학자간의 견해가 일치되지 않고 있다. 특히, 이주대책 등 생활재건조
필요한 “최소한의 물질적인 생활”을 요구할 수 있는 구체적인 권리가 상황에 따라서는 직접 도출될 수 있다고 할 수는 있어도, 동 기본권이 직접 그 이상의 급부를 내용으로 하는 구체적인 권리를 발생 케 한다고는 볼 수 없다고 할 것이다. 이러한 구체적 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 권리라고 할 것이다.
14) 그러나 소수견해는 “공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제8조 제1항의 이주대책은 사업시행자 가 이주자에 대한 은혜적인 배려에서 임의적으로 수립 시행해 주는 것이 아니라 이주자에 대하여 종 전의 재산상태가 아닌 생활상태로 원상 회복시켜 주기 위한 생활보상의 일환으로 마련된 제도로서, 헌법 제23조제3항이 규정하는 손실보상의 한 형태라고 보아야 한다”고 하였다(대판 1994. 5. 24, 92다 35783).
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치에 관하여는 이를 협의의 생활보상이라고 보는 입장15)과 이를 광의의 생활보 상이라고 보는 입장16)으로 대립되고 있다.
대체로 생활보상의 내용에 대한 학계의 견해를 분석해 보면 다음과 같다. 첫 째, 협의설이나 광의설을 취하면서 생활보상의 내용을 나누는 입장,17) 둘째, 광․협의의 구분 없이 보상의 확대문제로 파악하는 입장,18) 셋째, 광․협의의 구 분 없이 보상금과 보상조치로 양분하는 입장,19) 넷째, 생활보상의 내용을 주제별 로 구분하는 입장20)으로 구분할 수 있다.
앞서 생활보상의 개념에 관하여 언급했듯이 완전보상이 실질적으로 행해지기 위해서는 재산권 보상에 더하여 생활보상이 필요하다고 보아 재산권보상과 생활 보상의 병존을 인정하고 있고, 광의설과 협의설이 본질적인 사항에 대하여 견해 를 달리하는 것이 아니라 관점에 따른 차이에 불과하며, 재산권보상이냐 생활보 상이냐의 강학상의 의미보다 피수용자의 생활이익의 회복범위를 어디까지 보상 해주는 것이 바람직한 것인지가 중요하다고 할 수 있다.