외국의 입법례와 관련제도 운영실태
2) 대체토지보상제도
(1) 대체토지보상의 의의 및 법적근거
대체토지보상(Ersatzlandentschädigung)은 공용수용에 대한 금전보상으로는
50) 대체토지보상이 가능한 경우는 수용자가 그에게 필요하지 않은 적당한 토지를 대체토지로 제공한 경우, 수용청이 수용자가 타당한 조건으로 적당한 대체토지를 조달할 수 있다고 판단한 경우, 적당한 대체토지가 공용수용에 의해 조달될 수 있는 경우를 말한다.
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• 제99조(금전보상 ; Entschädigung in Geld) 건설법전(BauGB)의
공용수용에 따른 손실보상
• 제100조(대체토지보상 ; Entschädigung in Land)
• 제101조(다른 권리의 부여를 통한 보상 ; Entschädigung durch Gewährung anderer Rechte)
• 공용수용권자와 의무자간의 계약을 통한 채권보상 등
상당한 형량에 따른 정당보상이 될 수 없는 경우에 한하여 허용되는 것이다. 즉, 공용수용의 당사자가 자신의 토지를 농업이나 정원 등의 용도로 활용해 왔지만, 지가의 상승으로 인하여 또는 손실보상에 의한 보상금만으로는 이러한 용도의 토지를 매입할 수 없는 경우에 허용된다. 결국 소유권자가 금전보상을 통하여 대 체토지를 조달할 수 없고 경제적인 고려방식에 따라 대체토지 없이 기존의 직업 활동 또는 영업활동을 계속할 수 없거나 또는 적어도 현저하게 위협받는 경우에 대체토지를 제공하는 것이 필요하다.
독일연방 건설법전과 각 주의 공용수용에 관한 법률에서는51) 공용수용에 따 른 토지재산권자의 재산권 침해에 대하여 일회적인 총액의 지급을 뜻하는 금전 보상을 원칙으로 규정하고 있으나, 토지재산권자가 금전보상이 아닌 대체토지에 의한 손실보상을 요구할 때에는 예외적으로 이를 인정하고 있다. 즉, 건설법전 제100조는 동 법전 제99조의 금전보상의 원칙에 대한 예외규정으로 대체토지보 상에 관하여 명시적으로 규정하고 있다.52) 그밖에 공용수용 목적으로 대체토지 의 취득(법 제85조 제1항 제3호), 대체토지보상을 위한 공용수용의 요건(법 제90 조), 다른 권리의 부여를 통한 보상(법 제101조)에 관한 규정을 두고 있다.53)
<그림 4-1> 건설법전의 공용수용에 따른 손실보상의 유형
51) 독일 각 주의 건축법은, http://www.bauordnungen.de/index.html에서 찾아볼 수 있다.
52) Battis/ Krautzberger/ Löhr, BauGB, 5 Aufl. 1996, § 99 Rn. 1.
53) RGZ 41, 258 f. - 법사적인 고려에 있어 독일의 손실보상의 유형은 19세기 독일의 공용수용법 (Enteignungsgesetz)에서 볼 수 있듯이 단지 금전보상만을 규정하고 있었다. 그러나 19세기 후반의 금전가치의 폭락으로 인해 공용수용의 당사자에 대한 정당보상의 필요성이 제기되어 대체토지보상 에 관한 법제가 입법화되었다.
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제 4 장․외국의 입법례와 관련제도 운영실태 85 des Enteignungs- beschlusses)제5항제1문에 의해 시행명령(Ausführungsanordnung)이 확정된 날부터 이행기가 도래함
; Vollstreckbarer Titel)를 준용함
(2) 대체토지보상제도의 내용
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장에 기여하는 것이어야 한다.55) 그밖에 부수적인 활동은 포함하지만, 단순한 취 미는 그렇지 않다.
소유권자에게 본질적인 주요업무는 이윤획득을 목적으로 하지 않는 박애적 업 무, 교회의 업무, 공익적 업무 또는 그 밖의 이상적인 업무로도 이해되며, 스포츠 단체, 병원, 묘지와 관련된 업무를 그 예로 들 수 있다.
토지에 자가주택을 건축하고 있고 잔여지에 대한 권한이 있거나 또는 도시 주 변의 소규모의 거주지(Kleinsiedlungsstätte)를 조성하고 있는 토지소유권자도 신 청권이 있다.
손실보상이 토지로 확정되면, 물적 권리 또는 인적 권리는 권리의 점유자의 신 청으로 전부 또는 부분적으로 이전되어야 한다(법 제100조 제6항).
ⅱ) 피수용자의 신청
대체토지의 정당보상은 수용절차의 개시와 구두교섭의 일정에 따라 구두의 협 의를 개시하기 전에 서면 또는 수용행정청의 의사록에 의하여 신청하는 것을 전 제로 한다. 수용행정청은 공용수용의 수혜자가 적절한 대체토지를 제공할 수 있 는 경우에만 형평성을 근거로 하여 행해지는 대체토지수용을 인정할 수 있다.
행정청은 공용수용의 수혜자가 충분한 대체토지를 보유하고 있거나 또는 어려 움 없이 대체토지를 조달할 수 있는 경우에 피수용자에게 대체토지를 통한 손실 보상을 제시할 수 있는 것이다. 공용수용의 수혜자가 대체토지보상을 제시할 수 있다고 하더라도 피수용자의 의사에 반하여 강제로 대체토지를 제공해도 무방하 다는 의미는 아니며, 피수용자의 의사에 반하는 대체토지보상은 성립될 수 없 다.56)
54) 의사, 변호사, 감정인 등의 영업활동까지를 포함하게 되며, 이를 소위 “수용적 또는 수용유사적 침 해”에 대한 손실보상으로 이해하고자 하는 학자도 있다. Gelzer/ Busse, Der Umfang des Entschädigungsanspruchs aus Enteignung und enteignungsgleichem Eingriff, 2. Aufl. 1980, Rn. 363.
55) vgl. BGH, Urt. vom 1.3.1984= BRS Bd. 45, Nr. 106= MDR 1984, 741= NJW 1984, 1879= WM 1984, 708; Krohn, in: Schlichter/ Stich, BauGB, 2.Aufl. 1995, § 100, Rn. 4.; Reisnecker, in: Kohlhammer- Kommentar, BauGB, § 100, Rn. 13)
56) 그 외에도 독일민법 제254조와 독일 건설법전 제93조 제3항 제2문을 근거로 하는 피수용자의 거부가 인정되는지에 관하여 독일민사법원은 확정적인 의견을 제시하고 있지 않다. BGB Urt. vom 13.7.1978= NJW 1979, 923= WM 1979, 83= BRS Bd. 34, Nr. 80.
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ⅲ) 대체토지 조달 가능성
공용수용의 수혜자는 원칙적으로는 사법상의 권한 있는 자신의 토지를 대체토 지로서 조달할 수 있다. 공용수용의 수혜자는 원칙적으로 자신의 토지에서 또는 자신의 자산 또는 주도적으로 그 자본에 참여하는 사법상의 법인소유의 토지에 서 적당한 대체토지를 조달할 의무를 진다. 공용수용의 수혜자는 수용행정청의 의무에 적합한 재량으로 적당한(Geeignet)57) 대체토지를 상당한 조건에 자유롭 게 조달할 수 있다. 여기에서 수용행정청은 수혜자가 이러한 의무를 이행할 수 있는지 여부를 심사․결정해야 한다.58)
공용수용의 수혜자가 적당한 대체토지를 조달할 수 없다면, 수용행정청은 적 당한 대체토지를 수용을 통하여 조달할 수 있다. 이러한 의미에서 대체토지보상 을 위한 공용수용은, 급박한 공익의 실현이라고 하는 사회적 이익이 제약되는 것 을 방지하는 기능을 가지게 되는 것이다. 따라서 대체토지보상을 위한 공용수용 은 최종적 성격(ultima ratio)을 가지게 되는 것이다.59)
적당한 대체토지를 조달할 수 없다면 대체토지보상청구권은 더 이상 고려되지 않게 되며, 토지소유권자는 통상 제99조 제1항 제1문에 따라 금전으로 보상을 받 게 된다.60)
ⅳ) 대체토지의 감정
일반적으로 수용되는 토지와 대체토지는 가치에 있어서 차이가 발생하게 된
57) 대체토지의 적당성이라 함은, 사실상태(토지기반, 토지정착물 등) 또는 법적 상태에 따라 수용의 당 사자가 예정하는 목적에 적합하고 그를 통하여 당사자에게 미칠 경제적 실존에 대한 위험을 방지하 고 그의 업무의 심대한 곤란을 방지하는 평지는 대체토지로서 적합하다. 특히 법적상태에서 강조되 는 점은, 계획법상의 토지이용에 관한 규정에 상응하여야 하는 것이다. 즉, 토지수용의 당사자가 대체 토지의 대상을 선택할 수 있음을 의미하는 것이 아니라, 토지이용의 범위에 대한 손실보상의 한 유형 을 청구할 수 있게 되는 것이다. 예시적으로는, Ernst/ Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Kommentar, 2006, § 100 Rn. 19.
58) 수용행정청은 제107조 제1항 제2문에 따라 직권으로 또는 제94조 제2항에 따라, 손실보상의 의무가 있는 공용수용의 수혜자가 적당한 대체토지를 보유하고 있는지 여부에 관하여 심사해야 한다. 수혜 자의 직업활동 또는 영업활동으로 또는 그에게 본질적인 주요업무 이행과 관계있는 토지는 대체토지 로서 고려될 수 없다.
59) vgl. 법안의 기초에 있어 Entw./ BBauG 1960, BTDrucks. III/ 336 zu § 110. S. 92.
60) Battis/ Krautzberger/ Löhr, BauGB, Kommentar, München 1999, § 100 Rn. 5.
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다. 따라서 대체토지의 평가와 대체토지와 공용수용에 따라 수용되는 토지간의 가격의 형평을 위한 가액의 감정과 그 조절이 필요하다.
대체토지의 가액의 감정은 수용결정이 확정된 시점에서의 금액에 상응하게 적 용된다. 시세감정에 관한 일반원칙은 대체토지를 평가할 때에도 적용된다.61)
대체토지가 수용되어야 할 토지의 경우보다 더 가치가 적다면, 가치의 차이에 상응하는 추가적인 금전손실보상이 확정되어야 한다. 대체토지가 수용되어야 할 토지보다 더 큰 가치를 갖는다면, 손실보상권자는 수용을 통하여 이익을 얻는 자 에게 가치차이에 상응하는 조절적 지불금을 제공해야 한다는 것을 확정해야 한 다. 영업상의 손실이나 기대이익에 관한 내용은 금전보상의 법리와 마찬가지로 적용된다. 조절적 지불금은 수용재결의 시행이 확정된 날에 지불된다.
② 대체토지보상을 위한 공용수용
ⅰ) 공용수용의 전제조건
첫째, 대체토지보상을 위한 토지의 공용수용은 토지재산권자에 대한 보상이 오직 토지로 지정된 경우에 한한다.
둘째, 공용수용의 수혜자, 연방․주․게마인데(게마인데 단체) 등이 계획하는 개발지역내에서는 적합한 대체토지를 마련하는 것이 불가능한 경우에 한한다.
셋째, 공용수용의 수혜자로부터는 상당한 조건으로 적당한 토지를 임의로 취 득할 수 없는 경우에 허용된다.
ⅱ) 대체토지 조달주체
공용수용 수혜자의 소유권이 미치는 곳에 적절한 대체토지가 있는 경우에 공 용수용의 수혜자가 수인(zumutbar)할 수 있는 한도에서 보상목적을 위해 사용 가능하다. 다만, 공용수용의 수혜자가 사인이거나 지역단체 또는 사법상의 법인
61) BGB Urt. 16.12.1974= WM 1975, 275; BGB Urt. vom 6.12.1965= LM Nr. 29 zu Art. 14 GG= NJW 1966, 493= WM 1966, 402= BRS Bd. 19, Nr. 130.
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이냐에 따라 차이가 있다.
이냐에 따라 차이가 있다.