임을 의미하는 것은 아니다. 그 당시의 사회구조나 사회주의에 대한 실제적 경험의 부재 등을 감안하고 이러한 주장을 이해해야 할 것이 다.
증가시키는 것이기 때문에 이러한 측면에서도 토지단일세의 주장이 엄밀하게 성립하지는 않는다고 말할 수 있다. 물론 조세제도가 야기 하는 초과부담의 크기가 매우 크다는 것은 최근의 여러 연구들에 의 해서 뒷받침되고 있다.82) 따라서 토지세로 초과부담이 높은 세목부 터 대체해 간다면 상당한 효율 향상을 달성할 가능성이 크다는 점은 인정할 수 있을 것이다.
조세제도의 효율성과 관련해서 조세의 운영비용, 즉 납세비용과 징세비용의 크기도 고려되어야 한다. 토지세로 많은 세목을 대체함 으로써 세목수를 줄인다면 행정비 등이 현저히 줄어들 여지도 있다.
헨리 조지는 “토지는 감추거나 어디로 가져갈 수 없으며, 가치평가 가 쉽기”때문에 징수비용이 매우 저렴하다고 생각하였다.83) 그러나 토지세의 운영이 토지의 평가를 전제로 하는 것인데 헨리 조지가 주 장하는 목적을 달성하기 위해서 잠재지대를 정확하게 평가해야 한 다면 그 비용이 만만치 않을 것임을 쉽게 짐작할 수 있다.84) 또 지 대를 전부 조세로 흡수하는 세제개혁을 하는 과정에서 발생할 수 있 는 사회적 반발 등은 또 다른 사회적 비용이 될 수 있다.
토지단일세의 효율성과 관련해서 더 중요한 문제는 토지 임대수 입을 완전히 조세로 흡수하는 것 때문에 발생할 수 있는 토지자원의 배분과 관련된 여러 가지 문제들이다.
먼저 조지스트들이 강조하는 측면 중 하나는 토지가치세가 토지 의 투기적 수요를 차단할 수 있다는 것이다. 높은 보유세 때문에 땅 을 이용하지 않고 공한지 상태로 방치하는 것이 불가능해진다는 것 이다. 따라서 모든 토지가 효율적으로 활용될 것이라는 주장이다.
82) Jorgenson and Yun(1993) 등 참조.
83) George(김윤상 역, 1997), p.401.
84) 이 문제에 대해서는 본장 3절에서 더 논의한다.
이와 비슷한 생각에서 우리는 공한지세라는 것을 시행했던 적도 있 고 헌법불합치 판정을 받았던 토지 초과이득세도 이른바 나대지에 차별적으로 부과하던 세금이었다. 도심의 나대지가 투기꾼들이 주 로 노리는 땅이라는 생각 때문이다. 공한지세 등은 공한지와 그렇지 않은 땅을 차별적으로 과세하는 것이었기 때문에 세금을 피하기 위 한 가건물 형태의 ‘눈가림 개발’을 초래하였다. 그러나 잠재지대를 기준으로 하여 무거운 세금을 부과하면(지대를 100%로까지 흡수 하는 경우는 아니라고 가정한다) 개발능력이나 개발의지가 없는 사 람은 토지를 팔지 않을 수 없을 것이라는 생각이다.
이 문제는 몇 가지 경우로 나누어서 생각하는 것이 도움이 될 것 이다.
우선 토지세가 충분히 무겁지 않으면 투기자들은 토지를 방치하 면서 값이 오르기를 기다릴 것인가? 조지스트들은 개발능력이나 의 지가 있는 사람과 그렇지 않은 사람 등 두 부류로 나누어 전자가 가 지고 있는 땅이 후자에게 이전되면 그것이 효율적인 것이라고 생각 하는 것 같다. 그러나 투기꾼들도 합리적인 사람들이라도 보아야 한 다. 당장 개발하는 것이 유리한 토지라면 그들은 차입을 해서라도 개발을 해서 수익을 올리면서 땅값이 더 오르기를 기다릴 수 있다.
다시 말해서 합리적인 토지 보유자들이 토지의 개발을 미루고 있다 면 그것은 현시점에서 개발하는 것보다 뒤에 개발하는 것이 더 유리 하다고 판단하기 때문이다.
두 번째로 미래에 대한 정보가 불확실하기 때문에 당장 개발하는 것이 바람직한데도 토지 소유자가 그것을 알지 못하고 토지를 방치 하는 경우가 있을 수 있다. 그런데 그것이 매물로 나오게 되면 그 토 지를 효율적으로 개발할 수 있는 사람이 그 토지를 사게 될 것이라 는 것이 조지스트들의 생각이다. 토지투기자는 잘못된 정보를 가지
고 있고 개발자는 더 정확한 정보를 가지고 있다고 가정하고 있는 것이다. 그러나 반대일 수도 있다. 투기자의 정보가 더 정확하고 개 발을 원하는 사람의 정보가 잘못된 것일 수 있다. 기다렸다가 개발 하는 것이 더 개인이나 사회에 유익한 결과를 가져올 수 있는 것인 데 조세 등의 압력을 통해서 그것을 서둘러 개발하려는 사람에게 넘 겨주게 되면 그것은 사회적인 손실이 될 수 있다. 토지시장의 정보 (미래를 포함한)가 불완전하기 때문에 시장에 의해서 최선의 배분 이 이루어지지 않는다면 토지세가 높아져도 마찬가지의 현상이 나 타나는 것이다.
세 번째로 토지세의 중과로 투기자가 토지를 매각할 때 그것을 매 수하는 사람이 반드시 개발자라는 보장이 있는가의 문제이다. 중과 된 토지세는 이론적으로 자본화되어 지가를 늘어난 토지세 부담의 현재가치만큼 하락시킨다. 만일 문제의 토지는 3~5년 후에는 매우 수익성이 높은 용도로 사용될 수밖에 없는 토지라고 판단되어 최초 의 투기자가 매입했던 것이라면 그 토지는 이제 토지세 때문에 크게 하락한 가격에 첫 번째 투기자와 비슷한 생각을 하고 있는 제2의 투 기자에게 팔려갈 수 있다. 토지세가 높으면 최선의 방법으로 토지를 이용할 사람에게 토지가 갈 것이라는 생각은 잘못된 것이다. 토지보 유의 기회비용은 토지에 자금을 묶어 둠으로써 발생하는 이자와 토 지를 보유하기 때문에 지불해야 하는 세금과 관리비 또는 부담금 등 에서 토지를 보유하고 있는 동안에 그것을 이용해서 얻을 수 있는 모든 편익을 공제한 것이다. 세금이 올라가면 세금만큼 보유의 기회 비용이 올라가지만 토지가격이 그만큼 떨어져서 토지에 묶이는 자 금의 비용은 줄어든다.85)
85) 기회비용을 계산할 때는 최초의 매입비용이 아니라 현금화할 수 있는 비용이라는 것에 주의해야 할 것이다.
토지세가 토지를 가장 잘 이용했을 때 얻을 수 있는 지대에 가깝 도록 하여 그것보다 토지를 잘 이용할 수 없는 사람은 토지이용을 통해 이익을 볼 수 없게 함으로써 최선의 이용자를 찾아내자는 것이 조지스트들의 생각이다. 그러나 앞에서 말한 것처럼 미래에 대한 불 확실성 때문에 아무도 자신이 어떤 토지에서 얻을 수 있는 최선의 수익을 정확하게 예측하지 못한다. 이러한 상황에서는 스스로 토지 를 잘 이용할 수 있다고 믿는 낙관적인 사람들이 토지를 이용하겠다 고 나설 가능성이 많다. 운 좋게(혹은 높은 입찰가격 때문에) 토지 의 이용권을 얻은 많은 사람들이 최선을 다했음에도 정부가 요구하 는 조세 이상의 잉여를 남기지 못하게 될 터이므로 이들은 토지이용 을 위해 투자한 상당히 많은 자본이 매몰되는 손해를 감수하면서 퇴 출되지 않을 수 없을 것이다. 많은 시행착오를 통해서 결국 최선의 이용자가 그 토지의 이용권을 획득하여 효율적으로 토지를 이용하 게 되었다고 해도 거기까지 이르는 모색과정이 매우 긴 시간을 요구 하고 또 많은 사람들의 매우 무거운 희생을 요구한다는 점을 생각해 야 할 것이다. 문제가 많은 것처럼 보이는 시장균형이 정보가 완전 한 상황에서의 최적상태에는 이르지 못한다고 해도 훨씬 더 합리적 인 결과를 가져온다고 판단된다.
또 하나의 문제는 토지보유세가 개발의 시기에 영향을 주는가에 관한 것이다. 토지보유세는 시장이 판단하는 것보다 개발의 시기를 앞당기게 해서 자원배분을 왜곡하는 효과가 있다고 주장하는 학자 들이 있다.86) 조지스트들은 이러한 주장에 반론의 제기한다.87) 만 일 토지세가 진정한 의미의 럼섬세라면 개발 시기에 영향을 주지 않
86) Anderson(1989), Bentick(1979), Skouras(1978), Kim(1988), 김정호(1997) 등 참조.
87) Tideman(1999)
는다고 말할 수 있다. 이것은 역으로 토지세를 통해서 개발을 촉진 할 수도 없다는 말이 된다.
이와 같이 동태적인 관점에서의 토지자원의 배분이 토지세에 의 해서 개선되지 않는다.
한편 헨리 조지나 일부 현대의 조지스트들이 주장하는 극단적인 토지세(지대의 100% 흡수를 통한 토지의 공유화)는 토지시장에 심 각한 타격을 주어 토지자원의 배분을 심하게 왜곡할 수 있다. 이미 앞의 장에서 이 문제를 논의하였지만 여기서 다시 부연하기로 한다.
토지로부터의 임대수익을 전부 조세로 흡수하는 것을 목적으로 하는 토지단일세를 부과하는 구체적인 방법을 생각해 보자. 하나의 방법은 특정 필지의 토지에서 사후적으로 실현된 모든 임대수익을 전부 조세로 흡수하는 것이다. 이러한 방식의 조세제도가 정확하게 실시된다면 어떤 토지라도 그 가치는 항상 0이 된다. 따라서 이 경 우에는 시장에 의한 토지자원의 배분이 불가능하게 된다. 토지시장 이 기능을 잃는다는 것이다. 특히 사후적으로 토지로부터의 모든 수 입을 정부가 조세로 거두어들인다면 토지를 보다 효율적으로 이용 하려는 인센티브는 완전히 사라질 것이다.
조지스트들도 물론 이런 문제를 잘 알고 있다. 따라서 그들은 실 현된 임대료를 과세표준으로 삼는 것이 아니고 어떤 토지를 최선의 용도로 사용하였을 경우의 임대료, 즉 일종의 ‘잠재 임대수익’을 과 세표준으로 삼는 것이라고 주장한다. 잠재 임대수익이 과세표준이 되어서 그것을 100% 정부가 흡수해 간다면 어떤 현상이 나타날 것 인가? 물론 잠재 임대수익이 무엇이며 그것을 어떻게 알 수 있는가 라는 매우 근본적인 문제가 남아 있지만 여기서는 그 문제를 일단 덮어 두기로 한다. 만일 이러한 잠재 임대수익의 평가액이 정해져 있고 공표되어 있다면 그 수준이 얼마이건 간에 이론적으로 토지의