1. 토지공유제의 의의
위에서 살펴본 것처럼 헨리 조지는 부정의하고 불평등한 부의 분 배를 종식시킬 유일한 대안은 토지의 공유제도라고 못 박고 있다.
모든 불평등한 분배는 토지의 불평등한 소유에서 연유하며 토지의 불평등한 소유는 토지사유제와 관련이 있으므로 토지의 사유를 금 지하여야 한다는 것이다.
토지의 사유를 금지한다는 것은 반드시 토지의 개인 명의 소유를 금지한다는 뜻은 아니다. 토지로부터의 수익이 사실상 사유화되는 것을 금지한다는 것이다. 어떤 국가나 혹은 자치단체 등 하나의 사 회단위에 속한 토지로부터의 모든 편익이 그 사회의 모든 구성원들 에 의해 실질적으로 공유되고 있다면 그러한 사회는 토지공유제도 를 채택하고 있는 사회라고 말할 수 있다. 개인이 토지를 자신의 명 의로 소유하여 자유롭게 팔고 살 수 있거나 아니면 토지의 사용권이 시장에 의해서 자유롭게 거래될 수 있다고 해도 그 토지로부터의 수 익(임대수익)이 대부분 국가나 자치단체로 흡수되어 공익목적으로 사용된다면 토지가 공유되어 있다고 말할 수 있다는 것이다.
2. 토지공유제도의 형태와 공유제도로의 이행방법
(1) 토지공유제도의 형태
토지공유제도의 가장 명시적인 형태는 모든 토지를 국가나 자치 단체가 독점적으로 소유하는 것이다. 물론 이 토지에 관한 모든 권 한은 국가나 자치단체가 행사하며 따라서 토지 이용자의 선정이나
이용료의 책정 및 징수 등은 모두 국가나 자치단체에 의해서 이루어 진다. 일방적인 국가의 계획에 의해서 토지자원을 배분하는 것도 가 능하고 또는 입찰방식에 의해서 토지자원을 배분할 수도 있을 것이 다. 그러나 만일 모든 토지의 소유 명의는 국가로 되어 있지만 토지 의 필지별 사용권은 시장에 의해서 자유롭게 거래될 수 있다면 그것 은 오히려 토지의 사유제도에 가깝다고 할 수 있다.56)
또 하나의 토지공유 형태는 토지의 명의를 반드시 국가 등이 가지 지는 않지만, 다시 말해서 개인 명의의 토지소유를 제한하지 않지 만, 국가 등이 토지의 이용을 엄격하게 규제하거나 토지로부터의 수 익을 전부 또는 대부분 국가 등이 흡수하는 것이다. 토지에 관한 재 산권을 형성하는 가장 알맹이만 국가가 가져가는 방식이다.
결국 토지에 관한 재산권의 가장 핵심적인 부분을 공권력이 차지 하느냐 아니면 개인에게 주느냐가 토지공유제도와 사유제도를 구분 하는 실제적인 기준이 되어야 한다고 말할 수 있다.
(2) 토지사유제도에서 공유제도로의 이행방법
사유제도하에 있는 토지를 공유화하는 방법으로 다음과 같은 몇 가지 방법을 생각해 볼 수 있다.57) 한 가지는 토지를 사적인 소유 주들로부터 매수하여 공유화하는 방법이다. 다시 말해서 토지의 소 유주에 대한 보상을 해 주고 토지를 공유화한다는 것이다. 이와 같 은 방법에 대해 헨리 조지는 앞에서 설명했던 것처럼 정의롭지 못한 방법이라고 단정한다.58) 다음의 방법은 무상몰수하는 방법이다. 이 것은 토지 소유자에 대한 보상을 해주지 않는 방법이다. 그리고 세
56) 구약성경에 기록되어 있는 고대 이스라엘의 토지제도는 바로 이러한 제도였다.
57) George(김윤상 역, 1997), 제8권 제2장 참조.
58) 본서 제3장 “토지사유제도는 불의한 것인가” 참조.
번째의 방법은 토지와 그의 개량물까지 몰수할 뿐 아니라 과거 토지 를 소유하면서 향유했던 수익까지 모두 환수하는 방법이다. 헨리 조 지는 이 세 번째 방법이 원칙적으로 정의로운 것이지만 현실적으로 너무 과격하고 개혁을 하는 데 불필요하게 큰 저항을 가져올 수 있 기 때문에 두 번째 방법, 즉 토지를 무상몰수하는 방법이 타당하다 고 생각한다.
유상매수는 점진적으로 사유토지를 정부 등이 매입하는 방법과 토지채권 등을 발행하여 일시에 강제 매수하는 방법 등이 사용될 수 있다. 무상몰수의 방법은 어느 날 정부가 모든 토지의 국유를 선언 하고 개인의 소유를 부정하는 방법과 토지보유세를 일시에 혹은 단 계적으로 충분히 올려서 토지의 실질가치가 0이 되게 하는 방법 혹 은 토지의 사용권을 강력하게 통제하는 법률을 제정하는 방법 등이 있다.
헨리 조지는 실제로 몰수의 효과를 가지면서 행정적으로나 정치 적으로 부담이 적은 방법이라고 생각되는 토지세제도를 제안하고 있다. 지대를 모두 조세로 징수하여 공공경비에 충당하자는 것이 다.59)
“현재 토지를 보유하고 있는 사람은 그대로 토지를 가지게 한다.
각자 보유하고 있는 토지를 지금처럼 자기 땅이라고 불러도 좋다.
토지 매매도 허용하고 유증, 상속도 하도록 한다. 속알만 얻으면 껍 질은 지주에게 주어도 좋다.”
한편 임종철(1999)은 헨리 조지와는 달리 매수에 의한 토지공유 화를 주장한다. 그는 토지세의 강화로는 토지사유제도의 폐해를 해
59) George(김윤상 역, 1997), p.392.
결할 수 없기 때문에 사유제도를 완전히 폐지하고 공유화해야 한다 고 주장하고 있다. 구체적인 방법으로 토지로부터의 조세수입으로 토지를 국가가 점진적으로 매입하는 방법과 채권의 발행을 통해 모 든 사유토지를 국가가 일시에 매입하고 채권보유자, 즉 과거의 지주 에 대해서는 그들의 생존기간 동안 낮은 율의 이자를 지급하다가 채 권보유자의 사망 시에 상속세 등의 명목으로 채권의 대부분을 국가 가 다시 회수하는 방법 등 구체적인 공유화의 전략까지 제시하고 있 다.
임종철 교수의 주장은 토지의 공유화를 지지한다는 점에서 헨리 조지와 같은 생각이라고 할 수 있지만 기본적으로 토지의 완전한 국 유화를 사실상 주장하고 있고 헨리 조지보다 좀 더 사회주의체제에 가까운 제도를 지향하고 있다고 볼 수 있다. 물론 그는 자치단체 등 에 의한 토지의 관리와 경매방식에 의한 임대를 상정하고 있지만 국 가가 토지를 소유하고 있는 한 언제든지 사회주의 계획경제방식의 토지 배분으로 전환될 수 있다. 헨리 조지가 주장하는 토지공유제도 도 토지에 관한 한 결국은 사회주의와 근본적으로 다를 것이 없는 결과가 나타날 것이지만 적어도 그의 이상은 사회주의와 다른, 다시 말해서 토지 이외의 부분에서는 개인의 자유가 보장되는 이상사회 를 건설하는 것이었다고 말할 수 있다. 그러므로 토지의 명시적 국 (공)유화를 주장하는 임종철 교수의 주장은 어떤 면에서는 헨리 조 지의 주장보다 더 과격하다고 할 수 있다. 그러나 다른 한편으로 임 종철 교수의 안은 기존 토지 소유자에게 어느 정도라도 보상을 해주 는 유상매수를 주장하고 있고 헨리 조지는 사실상 무상몰수를 주장 하고 있다는 점에서 헨리 조지가 더 과격하다고 할 수 있다.
이 밖에도 토지에 대한 규제의 강화, 보유세와 자본이득세의 강화 등을 통해서 이른바 토지 공개념이 강화되도록 해야 한다는 점진주
의자들의 주장도 그 정도에 따라서 토지공유제도에 대한 지지라고 볼 수 있는 경우들이 있다. 그러나 토지 공개념과 관련된 주장의 대 부분은 시장경제체제하에서 토지의 이용과 관련하여 발생하는 외부 성의 조정과 공공재 생산과정에서 소요되는 토지자원(도로나 공원 등 사회간접시설의 건설 등)의 확보 등을 위한 국가 간섭의 한계에 관한 주장들이기 때문에 사회주의나 조지스트들처럼 체제전환을 요 구하는 주장과는 본질적으로 다른 것이다. 이것은 마치 개인의 음주 운전을 단속하거나 병역의 의무를 요구하는 것과 같은 종류의 규제 라고 말할 수 있다.
3. 공유화된 토지의 운영방법
토지공유제도의 실제적인 내용으로 매우 중요한 것이 토지자원의 배분방법에 관한 것이다. 국가나 자치단체가 모든 토지를 소유하여 명실상부하게 그 토지의 사용에 관한 모든 결정을 하는 경우를 생각 할 수 있다. 모든 토지의 매우 구체적인 이용계획이 작성되고 실제 로 그 계획에 따라 특정 토지를 이용할 개인이나 회사까지 공권력이 지정하는 방법을 생각할 수 있다. 이것은 가장 사회주의적인 방법이 라고 할 수 있다. 또 하나의 방법은 국가는 기본적인 토지이용계획 만을 세우고 각 필지의 구체적인 사용자와 이용 내용은 경쟁입찰 등 의 방법으로 시장에서 결정되게 하는 것이다.
헨리 조지는 토지를 공유화하여 공권력이 경쟁입찰방법을 통해 토지자원을 배분하는 것보다 더 효율적인 방법으로 앞에서 말한 토 지세에 의한 공유화를 주장하고 있다. 그는 이 안을 상당히 구체적 으로 발전시키고 있다.60) 여기서 흥미 있는 포인트는 토지 소유자
60) George(김윤상 역, 1997), p.393.
에게 임대료의 적은 부분을 남겨 준다는 것이다. 그렇게 함으로써 국가가 토지를 임대하는 행정적 ․ 정치적 부담으로부터 벗어날 수 있 다는 것이다. 다시 말해서 임대와 관련해서 발행할 수 있는 부정부 패나 행정조직의 확대 등을 피할 수 있고 충격과 잡음도 최소화될 수 있을 것이라는 주장이다. 그냥 기존의 보유세율을 충분히 높이는 것으로 충분할 것이라는 주장이다. 아울러 그는 이 조세의 도입과 함께 다른 조세는 모두 폐지하자는 토지단일세론을 주장한다.61)
4. 토지공유제도의 기대효과
토지사유제도 때문에 여러 가지 바람직하지 않은 문제들이 나타 나고 있다고 믿는 사람들은 토지공유제도가 도입되면 이러한 문제 들이 일거에 해소될 것으로 기대할 것이다. 헨리 조지 등의 주장에 비추어 볼 때 공유제를 주장하는 사람들은 토지공유제도가 실시되 면 다음과 같은 결과들이 나타날 것을 기대할 것으로 짐작할 수 있 다.
첫째로 절대빈곤이 해소될 것이다. 토지의 독점 때문에 임금을 착 취당하던 노동자들은 정상적인 임금을 받게 될 것이고 누구라도 토 지를 자유롭게 이용하여 자신의 노동을 생산에 투입할 기회를 얻을 수 있을 것이다. 따라서 소위 비자발적 실업이라는 것도 존재하지 않게 될 것이다.
둘째로 거시경제의 안정화가 이루어질 것이다. 주기적으로 나타 나는 산업불황이 없어질 것이며 경제는 안정적이고 지속적인 성장 을 이루어갈 것이다.
셋째로 빈부의 격차가 해소될 것이다. 토지투기를 통해 불로소득
61) 토지단일세에 대해서는 다음 장에서 보다 심도 있게 논의한다.