2000년대 들어 구제역과 고병원성 조류인플루엔자(HPAI)가 지속적으로 발생 하면서, 국내 축산업의 운영방식과 지속가능성에 대한 의문이 제기되었다. 이 연 구는 축산업의 경제적 책임 중 가축전염병 방역 관련한 주요 쟁점을 검토한다.
2.1. 가축질병 방역대책 주요 쟁점 검토
2.1.1. 가축질병 방역대책 변화 추이
가. 가축질병 방역체계 개선 및 축산업 선진화 방안(2011. 3.)
국내에 큰 피해를 입힌 구제역 발생을 계기로 2011년 3월 24일에 발표된 ‘가축 질병 방역체계 개선 및 축산업 선진화 방안19)’은 방역체계의 획기적 개편, 예방접 종을 통한 백신접종 구제역 청정국 지위 획득, 축산업 선진화 기반 구축을 주요 목 표로 삼았다. 특히 방역체계의 획기적 개편을 위한 방안으로는 초동 대응체계 강화, 국경검역 강화, 축산농가 방역의식 제고 및 상시예찰 강화, 축산관계자 책임 분담 원칙 확립, 친환경적 감염가축 처리 방안 강구, 방역조직 체계 개편 등이 있었다.
주요 세부내용은 전면이동제한(standstill) 도입, 축산관계자 DB 확대 구축, 축 산농가 차량 등록제 도입, 방역의무준수 여부에 따른 각종 보상금 감액기준 마련 및 정책자금 지원 연계, 지방 방역기관의 역량 강화 및 동물방역통합시스템(KAHIS) 조기 구축 등이다.
19) 농림축산식품부 보도자료. 2011. 3. 24. “정부, 관계부처 합동 “가축질병 방역체계 개선 및 축산업 선진화 방안” 발표.”
표 3-4 구제역 방역체계 개선대책 주요 내용(2011. 3.)
다. AI·구제역 방역 개선대책(2017. 4.)
2017년에 각각 2가지 유형의 HPAI와 구제역이 동시에 발생하면서 큰 피해가 발생하였다. 방역과정에서 인력부족에 따른 살처분 지연, 철새도래지 인근 가금 밀집사육으로 인한 구조적 한계, 농장 차단방역 미흡 등의 다양한 문제점이 지적 되었다. 이에 6대 분야, 16개 주요과제, 53개 세부과제로 구성된 방역 개선대책이 발표되었다<표 4-6>.
라. 구제역 방역 개선대책(2019. 6.)
정부는 2019년 1월에 발생한 구제역을 계기로 방역 과정에서의 문제점 개선과 백신 접종 청정국 지위 달성을 위해 2019년 6월 28일에 새로운 ‘구제역 방역 개선 대책’을 발표하였다. 대책 내용은 백신접종 강화(백신접종 사각지대 제거), 사전 예방체계의 마련, 구제역 발생 시의 방역관리 강화 등이며, 구체적 내용 중에는 백 신접종 미흡 농가 제재 강화, 농가별 맞춤형 방역관리 모델 마련, 살처분 참여자 치 료 지원 등이 있다.
마. 방역조직 변화
우리나라 가축 질병 관련 방역 및 검역 조직과 역할은, 농림축산식품부와 지방 자지단체는 방역행정을, 농림축산검역본부·가축위생방역지원본부, 가축위생시 험소는 기술 지원(조사·진단·점검 등)을 담당하는 체계로 구성되어 있다.
우리나라 방역조직 관련하여 획기적 변화는 농림축산식품부 내에 가축방역 관 련 업무를 전담하는 조직이 방역총괄과에서 방역정책국으로 확대되어 2017년 8 월 8일에 신설된 것이다. 방역정책국은 방역정책과, 구제역방역과, 조류인플루엔 자방역과의 3개 과이며 정원 38명으로 구성되었다. 이 조직은 2년 기한으로 한시 적으로만 운영될 예정이었으나, 체계화된 방역체계 구축의 중심역할 수행을 인정 받아 2019년 6월에 정규직제화되었다(우병준 외 2019).
표 3-5 AI·구제역 방역 주요 개선내용(2017. 4.)
2.1.2. 가축질병 방역대책 주요 쟁점 검토
가. 가축전염병 예방을 위한 가축사육제한 적용
2003년 이후 HPAI 발생으로 인한 정부 재정손실액은 1조 375억 원에 달할 정 도로 경제적 피해가 심각하다. 근래 들어 농가에서 사육하는 육용오리에 대한 정 부의 방역관리 관심이 크다. 이는 지난 2010년 이후 발생한 HPAI 상당수가 육용 오리에서 발생하여 전염병 전파 경로에서 육용오리가 주요한 원인이라는 인식이 높아졌기 때문이다.
이에 정부는 HPAI 예방을 목적으로 가금(오리) 사육제한 정책을 최초로 도입 하여, 2017년 11월∼2018년 3월까지 HPAI 고위험 지역에서의 오리 사육을 제한 하고 농가에 휴업 보상금을 지원하였다. 그 결과 HPAI 발생이 제도 도입 이전 2016~17년의 419건에서 2017~18년 22건으로 감소하였고, 정부는 2018년 11월
~2019년 2월 기간에도 HPAI 발생 위험이 높은 오리사육농가를 대상으로 오리 사 육제한 조치를 시행하였다.
이 과정에서 축산농가의 자유로운 생산활동 자체를 금지하는 강력한 사육제한 조치 도입에 대해 농가와 계열업체의 반발이 발생하였는데, 이들은 HPAI 미발생 이 사육제한 조치 때문인지 아닌지 여부가 불확실하다는 것을 지적하였다. 특히, 사육제한에 따른 농가소득 감소 문제와 오리고기 공급감소로 가격이 상승하여 발 생하는 소비침체가 계열업체 및 유통업계에 끼치는 부정적 파급효과에 대해서도 문제를 제기하였다.20)
정경수 외(2019)의 연구에 따르면, 오리사육이 HPAI 발생에 영향을 미치기 때 문에 오리 사육농가를 다른 축산농가에서 분리할 것을 제안하는 선행연구는 여럿 이나 오리에 대한 사육제한을 실제로 도입한 사례는 우리나라가 유일하다. 따라 서 오리 사육제한에 따른 HPAI 발생 억제 효과를 확인한 해외연구는 없다.
20) 오리 업계는 강제적 사육제한 조치에 대해 실질적인 피해대책의 수립, 지자체에 부여한 사육제한 명 령권 등의 방역권한 폐지, 중앙정부의 살처분 보상금 및 방역 비용 전액 지원, 예방적 살처분 범위 확대 계획 철회, 과도한 검사횟수 및 기준 완화, 입식 전 방역평가 적용 개선 등을 요구하였다.
국내 관련 연구인 정경수 외(2019)는 사육제한 도입과 HPAI 발생 감소 관계를 증명할 수 있는 과학적 근거는 불충분하며, 단지 사육제한으로 HPAI 전파경로를 차단하는 데 어느 정도 기여했을 수 있다는 추론만 가능하다고 정리하였다. ㈜반 석엘티씨(2018)는 사육제한이 HPAI를 예방하고 확산을 차단하는 데 어느 정도 효과가 있었으나, 오리수급에 영향을 주어 산업계에 타격을 주었음을 지적하였 다. 이런 문제를 해결하기 위해서는 수급에 영향을 안 주는 정도로 범위를 조정하 거나 냉동육·가공육을 비축하여 사육제한 전후에 충분히 수급조절을 할 수 있도 록 사전조절이 필요하다고 주장하였다.
사육제한 제도는 정부의 직접규제이기 때문에 참여자와 공감대가 형성되어야 안정적으로 운영된다. 사육제한에 따른 수급과 가격 변화가 오리고기 소비시장에 끼치는 부정적인 파급효과를 줄이기 위해서는 수급조절용 비축과 함께 적절한 보 상과 지원이 필요하다. 특히 사육제한 해제 직후 단기간에 농가의 입식이 동시에 이루어지는 것을 제한하기 위해서는 국가 전체 차원에서의 적정 비축물량 추산과 기업별 할당 및 비축에 들어가는 재원에 대해 정부 지원이 필요하다(정경수 외 2019).
오리산업의 특성상 농가에 사육제한 보상금을 지급하기 위한 기준인 시장가격 이 존재하지 않기에 합리적 보상금 수준 추정이 필요하다. 이를 위해 오리농가의 생산비용들이 정확하게 계측되고 발표되어야 한다. 또한, 사육제한에 참여하지 않는 농가나 계열업체는 제도 시행에 따른 반사이익을 누릴 수 있기에 이런 문제 를 완화할 수 있는 제도운영이 필요하다.
나. 살처분 보상금 차등 지급
대부분의 국가는 주요 가축전염병 발생 시 발생농장 감수성 동물에 대한 살처 분 조치를 기본 정책으로 채택하고 있으며, 일부 국가는 방역 관련 위험평가 실시 후에 예방접종 여부를 결정한다. 보상금 지급에 있어 EU는 EU 지침에 따라 살처 분된 가축의 상태에 따른 보상금을 차등 지급하는데, 구체적으로는 건강한 가축
100%, 병든 가축 50%, 이미 폐사한 가축은 무보상과 같이 지급한다. 이와 같이 차 등을 두고 보상하는 이유는 질병 발생 초기에 농가의 조기신고를 유도하기 위해서 이다(지인배 외 2016).
우리나라는 가축전염병 방역 목적으로 적극적인 예방적 살처분을 시행하고 있 으며, 이에 따른 농가의 경제적 피해를 보상하기 위해 정부가 보상금을 지급하고 있다. 우리나라의 살처분 보상금 지급도 외국과 같이 무조건 전액보상이 아닌, 농 가책임 소재에 따른 보상금 감액 적용을 통한 차등 지급을 원칙으로 한다.
살처분 보상금 차등 지급 관련 규정은 가축전염병예방법을 따르며 각 사안별 구체적 감액 내용을 규정한다. 특히 2019년 7월 1일부터 시행 중인 가축전염병예 방법 시행령의 경우 보상금 감액 기준이 강화되어 구제역 예방접종 명령 위반시 과거의 보상금 40% 감액 규정이 100% 감액으로 강화되었다. HPAI의 경우에도 가축전염병이 발생하면 무조건 20%를 감액하고 동일 농장에서 4회 발생 시에는 80%를 감액해 0%를 지급한다.
이에 대해 축산농가는 국내로 바이러스가 유입되면 불가피하게 질병이 발생하 는 상황임을 고려하여 첫 질병 발생 이후 농장 간의 교차오염을 최소화하도록 유 도하는 것이 가장 중요하다고 주장한다. 특히 살처분 보상금 감액이 두려워 신고 를 꺼리거나 지연하는 사례가 있으므로, 질병 발생 조기 신고를 위해 살처분 보상 금은 농가에 100% 지급하되 항체가 검출되거나 미신고한 사실이 밝혀지면 반대 로 살처분 보상금을 대폭 감액하는 정책으로 전환해야 한다고 주장한다.
가축전염병의 경우 정보의 비대칭성으로 인한 정부와 농가의 갈등, 농가의 도 덕적 해이 등의 문제가 지속적으로 발생하고 있다. 이러한 문제를 개선하기 위해
가축전염병의 경우 정보의 비대칭성으로 인한 정부와 농가의 갈등, 농가의 도 덕적 해이 등의 문제가 지속적으로 발생하고 있다. 이러한 문제를 개선하기 위해