나. 훈련여건의 변화
Ⅲ. 직업훈련과 훈련수요예측
직업훈련은 노동시장의 구조적 변화에 따라 변천해왔다. Ⅱ장에서 살펴본 바와 같이 직업훈련의 여건은 근로자직업훈련촉진법의 시행에 따른 제도적 변화, 인구 및 고학력화에 따른 훈련대상의 변화, 경제의 개방화 및 실업의 충격, 정보기술의 발달과 지식기반 경제로 이행 등으로 인해 종래와 는 크 게 다른 환경에 직면해있다.
이러한 새로운 직업훈련시장의 여건에 대응하기 위하여 직업훈련서비스의 수요와 공급의 양 측면을 면밀히 살펴보아야 한다. 우선 직업훈련 환경 변 화의 대부분은 노동시장의 변화와 직결되어 있으며, 주로 노동시장의 변화 는 노동력의 수요측면에 직접적으로 영향을 미친다. 그리고 직업훈련에 의 한 숙련이 궁극적으로 기업이 필요로 한다는 점에서 직업훈련수요의 중요한 당사자는 기업이라고 할 수 있다. 따라서 고용구조의 변화에 직접적인 영향 은 직업훈련수요와 관련된다. 또한 실제로 직업훈련을 통한 인적자본의 축 적대상은 개별 근로자이다. 근로자는 자신의 숙련을 쌓기 위하여 자신의 적 성과 기대에 근거하여 직업훈련프로그램을 선택할 것이다. 그러므로 근로자 또한 직업훈련수요의 다른 한 당사자이다.
따라서 훈련수요를 예측하기 위하여 산업의 인력수급전망이 선행되어야 훈련수요를 예측할 수 있다. 본 연구에서는 인력수급전망을 직접 행하지 않 고 가장 최근에 전망된 산업인력 수급에 관한 장창원 외(1998)의 전망 결과 를 활용한다.
이 장에서는 고용구조의 변화에 따라 훈련수요가 향후 어떻게 변할 것인 지를 살펴보기 위하여 직업훈련을 내용에 따라 양성훈련, 향상훈련, 실업자 훈련으로 구분하여 훈련수요를 예측한다. 1절에서는 양성훈련, 2절에서는 향 상훈련, 3절에서는 실업자훈련에 대하여 각각의 현황과 훈련수요예측을 한 다.
1. 양성훈련의 변화추이와 수요예측 가. 양성훈련의 현황과 문제점
양성훈련의 주 대상자는 Ⅱ장에서 살펴본 바와 같이 초등 및 중등교육단 계의 탈락자와 비진학 미취업 청소년들 중 취업을 희망하는 자들이다. 비진 학 미취업 청소년의 양성훈련은 경제발전과정에서 제조업 생산직의 인력공 급에 크게 기여하였다17). 그 외에 양성훈련은 훈련교사, 다기능기술자 등의 훈련을 필요로 하는 자가 대상이다.
최근의 양성훈련 실적을 살펴보면 양성훈련을 받은 사람의 수는 1994년 105,847명을 정점으로 이후 감소하여 1991년 74,529명 수준이나 위의 직업훈 련현황을 보여주는 <표Ⅲ-1>에서와 같이 양성훈련이 전체 직업훈련실적에서 차지하는 비중은 크게 감소하고 있다.
양성훈련 중에서 기능사양성훈련은 훈련기관별로 공공직업훈련기관이 차 지하는 비중은 1991년 34.2 %에서 1997년 20.9 %로 감소하였으며, 인정직업훈 련기관에서 1991년 32.2 %에서 1997년 29.6%로 감소하여 공공 및 인정 직업 훈련기관에서 감소하는 추세를 보이고 있다. 이에 반해 사업내훈련의 경우 1991년 33.6%에서 1994년 47.4 %까지 증가하였으나 이후 감소하여 1997년에 37.9 %를 차지하고 있다. 이와 같이 1990년대 중반 이후 사업내 기능사양성 훈련의 비중이 감소하였으나 여전히 전체 기능사양성훈련실적에서 가장 높 은 비중을 차지하고 있다. 그러나 Ⅱ장에서 살펴본 바와 같이 1999년부터 시행되고 있는「근로자직업훈련촉진법」에 영향을 받아 향후 사업내 양성훈 련이 크게 위축되는 상황을 배제할 수 없다.
17) 1997년에 제정된 「근로자직업훈련촉진법」에 따르면 양성훈련은 주로 신규 학교졸업자 등 새로이 근로자가 되고자 하는 자 및 구직자에 대하여 직업이 필요한 기초적인 지식・기술・기능을 습득시키는 훈련이다.
<표Ⅲ-1> 기능유형별 양성훈련실적
(단위 : 명, %)
구 분 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
계 74,933
이러한 상황에서 제기 될 수 있는 문제점은 다음 세 가지로 요약할 수 있 다.
첫째, 기술 및 기능인력의 수요자는 기업임에도 불구하고 기업이 양성훈 련에 적극적인 역할을 하지 못하고 있다. 즉 기업이 국가경쟁력 차원에서 필요한 수준의 인력양성에 기여하지 못하고 있다. 적어도 이론적으로 이러 한 현상은 양성훈련 투자에 의한 숙련이 근로자에게 체화되므로 투자수익의 회수 전망이 불투명한데 기인한다18). 또한 현실적으로 현재 직업훈련 비용 의 산정은 노동부가 정하는 표준훈련비에 근거하여 산출되고 있으며(노동부, 1998.12), 이것은 훈련투자의 기회비용에 미치지 못함으로 해서 기업이 훈련 투자를 꺼리는 요인이 된다. 이도성(1990)은 기업이 양성훈련에 적극적이지 않은 이유가 직업훈련의 비용개념과 기업주 입장에서 본 기회비용의 불일치 에 있음을 이론적으로 논증하고 있다.
둘째, 스카웃이 기업의 양성훈련을 위축시킨다. 정보기술의 필요성이 점점 높아짐에 따라 종업원이 기업에 종사하면서 습득한 숙련에 대한 소유권문제 의 중요성이 커지고 있다. 스카웃 문제는 현실적으로 한 기업에서 습득된 훈련이 다른 기업에서도 활용 가능한데 기인한다19). 이러한 경우 훈련에 따 른 잠재적 편익은 기업이 시장에서 임금지배력을 가지면 훈련을 하지 않고 서도 편익을 누릴 수 있게 된다. 따라서 기업은 훈련을 제공할 유인을 잃게 되며, 결국 시장실패로 인해 양성훈련은 과소 제공된다.
우리 나라에서는 1970년대 공업화의 추진에 따른 기능인력의 수요가 크게
18) 이러한 현상은 양성훈련 뿐만 아니라 다음절에서 살펴보게 될 향상훈련에서 도 마찬가지로 투자를 위축시키는 중요한 요인이 되는 것으로 직업훈련에 있어서 시장실패의 문제를 야기하는 것이다.
19) Becker (1993)의 이론에 의하면 자유시장기구에 의해 훈련이 일반적 훈련 (gener al tr ainin g)과 특수적 훈련(sp ecific tr ainin g)으로 분해되고, 경제에서 필요로 하는 훈련이 충분히 제공된다. 그러나 현실적으로 대부분의 훈련은 일반적 훈련도 특수적 훈련의 양극단의 사이에 위치한다. 이러한 경우 훈련 시장에는 스카웃에 의한 외부성 즉 밀렵외부성(p oaching externalities)의 문 제가 발생하게 된다[자세한 내용은 Stevens(1996)을 참조].
증가함에 따라 이러한 기능인력의 스카웃 문제를 해소하기 위하여 사업내직 업훈련의무제도를 도입하였다. 이 제도는 훈련능력이 있는 대기업이 인력양 성에 더 많은 투자를 하도록 하기 위하여 업종과 기업의 규모에 따라 훈련 의무비용을 차등 적용하는 것을 원칙으로 하고 있다20). 그러나 이 제도의 문제점은 원래의 취지와는 달리 사업주들이 의무훈련을 하기보다 분담금으 로 납부하고 필요한 인력을 스카웃 할뿐만 아니라 사업주가 자신의 인력수 급과 관계없이 훈련경비가 적게 소요되는 직종의 인력을 양성함에 따른 레 몬의 문제를 야기하는데 있다21).
셋째, 공공직업훈련이 경제발전 과정에서 부족한 인력을 공급하는 긍정적 인 역할을 하는 측면이 있지만, 기술 및 고용구조 변화에 탄력적으로 대응 하지 못하는데 따른 비효율성의 문제가 나타난다. 이러한 비탄력적인 대응 은 종래에 번창하였던 직종이 현재 또는 미래에 전망이 어두운 직종으로 변 화하였음에도 계속 그러한 직종의 기능인력양성이 이루어지게 한다. 또한 기술변화 및 산업구조 변화에 따른 직업훈련이 아닌 경우 공공직업훈련에 의한 직업훈련은 단기적으로 노동력의 공급을 증가시키기 때문에 임금을 통
20) 직업훈련의무비용은 기업규모에 따라 차등 지원하는 것을 원칙으로 하며, 그 비용은 다음과 같이 산출된다.
직업훈련의무비용 = 임금총액×훈련비율(최저 0.03%～최고 1.72%) 분담금 = 직업훈련의무비용 - 직업훈련 실시비용
훈련비율에 대한 대한 자세한 도출방법은 정택수(1995)를 참조할 수 있다.
21) 이도성(1990)은 사업내훈련제도의 운영수단인 의무훈련비율과 인정훈련비율 이 중요한 정책도구이나, 이 중 한계수익에 영향을 주는 수단은 훈련비율보 다는 한계비용 개념의 인정훈련비용임을 제시하고 있다. 즉, 기업이 부담하 는 훈련의 한계비용이 영이 되도록 훈련비용의 전액을 인정해주어야 스카웃 을 방지할 수 있다고 주장한다. 그러나 이러한 한계비용을 기준으로 훈련비 용을 인정해줄 경우 또한 장기적으로 기능인력의 공급과잉이 발생하고, 이 에 따라 숙련공의 임금이 생산성에 비해 상대적으로 비숙련공의 임금보다 낮아져 불합리한 소득재분배의 효과를 가져오게 되는 점을 제기하면서 종국 적으로 기업이 아니라 시장의 조건에 따라 인력이 양성되도록 유도하는 정 책이 필요하다고 제시한다.
한 시장의 직종별 장기인력수급에 도리어 왜곡시키는 측면이 있다.