지방정부의 부패는 크게 선거직 공무원의 부패와 지방공무원의 부패로 나눌 수 있다. 선거직 공무원의 부패는 지방자치 실시로 인해 내려온 권한과 책임에 따라 부패 또한 구조화된 것이며 정당공천, 선거운동, 정치자금과 같은 정치적 성격의 부패뿐 아니라 각종 인허가, 입찰 및 계약, 공유재산 처분 및 지역개발 등 행정적 부패도 상당부분을 차지한다. 지방공무원의 부패는 건축, 세무, 위생, 환경 등 분야별로 각종 인허가, 입찰구매 등 다양한 부패현상이 나타난다(손배원 외, 2007).
일반적으로 지방정부는 중앙정부에 비해 청렴도가 낮은 것으로 알려져 있는데 이처럼 지방 정부의 부패 정도가 중앙정부에 비해 심한 이유는 지방정부의 부패에 다음과 같은 몇 가지 특 징이 있기 때문이다(한형서, 2003; 김영종, 2003).
첫째, 지방정부의 부패는 토착형 부패가 많고 이것이 관행적으로 이루어지고 있다. 지방공무 원과 지역주민이 한 기간에 오래 거주하는 과정에서 형성된 토착적 연결고리로 인해 부패가
발생한다는 것이다. 지역주민들도 공식적인 절차를 이용하기보다 행정사무를 처리하는데 세습
시민의 역할
피지배자로서
시민 투표권자로서
시민 고객으로서
시민 파트너로서
시민 주인으로서
시민
과거 미래
지배자로서
정부 피신탁자로서
정부 관리자로서
정부 파트너로서
정부 피지배자로서
정부
정부의 역할
<그림 2-3> 정부와 시민 간 역할의 변화
공공분야 부패의 특성
부패의 일반적 특성 부패의 특성 한국적 공직부패의 특성
지방정부 부패의 특성
<그림 2-2> 부패의 종합적 특성
제4절 청렴정책의 최근 동향 1. 청렴정책의 주요 전략
청렴정책은 시대의 흐름과 요구를 반영하여 계속적으로 변해야 한다. 최근의 청렴정책은 과 거에 비해 다음과 같은 방향을 지향한다.
첫째, 거버넌스 시대에 발맞추어 부패방지를 위해 정부와 시민 간 파트너십을 활용한다. 즉 부패방지를 위해 각 네트워크 주체 간 상호조정을 활용한다. 좋은 거버넌스(good governance)
가 사회발전에 핵심 요소라는 관점에서 볼 때 부패는 나쁜 거버넌스(bad governance)의 한 증상 이다(이상수, 2006). 따라서 부패의 방지는 거버넌스를 구성하는 모든 행위자들의 협력이 절대 적으로 필요하다. 그동안 여러 시민단체는 부패방지입법운동, 시민고발 및 감시활동, 부패지수 조사활동, 시민교육활동 등 다양한 활동을 추진해 왔으므로 가능한 영역을 검토하여 정부와 시민단체가 적극적으로 협력할 필요가 있다(남궁근, 2002; 강성남, 2003; 윤광재, 2005).
둘째, 청렴에 반하는 상태를 판단하는 기준이 모호해지고 있다. 과거는 일종의 일탈행위로서 반청렴상태인 부패를 판단하는 기준으로 공식적인 법규만을 고려하였으나 점차 법규 이외에 공익, 여론, 사회적 통념과 같은 다소 애매한 규범들이 중시되고 있다(남궁근, 2002).
셋째, 완전한 청렴의 상태를 유지하는 것은 불가능하다는 전제에는 모두 합의하고 있다. 부 패가 완전히 없는 사회를 구현하기란 거의 불가능하므로 부패방지의 핵심은 빈번히 발생하지 않도록 발생확률을 낮추고, 발생한다면 적발되어 처벌되는 확률을 높이는 것이다(남궁근, 2002).
넷째, 국제적 협력이 필요하다. 국제화가 가속화되면서 국가경계를 넘어 활동하는 개인과 조 직이 증가하게 되어 개인과 조직의 사적인 활동이 국제적인 부패로 연결되는 경우가 많다. 따 라서 청렴정책의 대상을 국내로 한정하지 않고 국제적 협력체제를 구축하는 것이 바람직하다.
다섯째, 정치적 책임성 및 고위직 공무원의 청렴성이 확보되어야 한다. 하위직의 부패는 상 위직급의 청렴성이 낮은 경우에 발생하며 상대적으로 하위직급 공무원의 부패행위에 비해 정 치가 및 고위직 공무원의 부패사건이 시민에게 주는 부정적 영향이 크다. 따라서 청렴정책의 전략적 측면에서 볼 때 정치가 및 고위직 공무원의 청렴성을 강화하는 정책을 우선적으로 펴나 가는 것이 바람직하다.
여섯째, 청렴정책에도 기관 간 견제와 경쟁의 원리가 필요하다. 지금까지는 중앙 집중적으로 부패를 통제하고 획일적인 청렴정책을 펴나갔지만 사회 환경 및 행정수요의 다양성이 증가하 는 지금은 집중적인 부패통제 정책만으로는 큰 효과를 기대할 수 없다. 또한 위에서 획일적으 로 결정한 뒤 하향식으로 집행하는 접근방식 또한 바람직하지 않다. 따라서 앞으로는 다양한 영역에서 각기 다른 기관이 자율적으로 청렴정책을 수행해나가는 것이 바람직할 것이다.
과거 미래
판단기준 공식 법규 비공식 규범
정책의 전제 완전한 청렴상태 부패확률 감소
정책범위 국내 국제적 협력
주요 정책대상 실무직 ․ 하위직 공무원 고위직 공무원
정책집행방식 중앙 집권적 ․ 하향식 자율적․ 경쟁적
<그림 2-4> 청렴정책 전략의 변화
2. 청렴정책의 평가
1) 청렴정책 평가의 의의청렴정책도 정책 유형의 하나로서 정책의 성과를 평가하여야 한다. 정책평가는 사후적 행위 인 평가를 통해 평가정보를 환류적으로 제공하여 정책결정이나 집행전략 등에 도움을 주는 것 이 목적이다. 그런데 최근 청렴정책의 성과평가는 부패지수 혹은 청렴지수의 측정으로 수렴되 고 있으며 이들 지수는 부패실태분석과 정책평가의 혼합적 성격을 띠고 있다(박흥식, 2001).
아직까지는 청렴정책을 하나의 정책으로 인식하여 평가하기보다 지수를 통해 청렴의 상태를 점검하려는 것이 주요 목적이라 하겠다. 따라서 청렴정책의 성과를 평가하기 위해서 단순한 청렴지수조사에서 벗어나 청렴정책의 성과평가체계를 구축하여 청렴실태분석단계에서 정책실 효성평가단계로 나아갈 필요가 있다.
2) 청렴정책 성과평가 체계
청렴정책은 다음과 같은 성과평가체제로 구성된다.
첫째, 평가목적이다. 국민반부패 관심촉구가 초점인지 아니면 평가받는 기관들의 반부패 노 력에 초점을 둘 것인지 등을 판단하여야 한다. 또한 이러한 평가를 통해 평가결과를 인지하고
앞으로 더 나은 평가를 받기 위해서는 어떤 노력을 해야 하는지에 대한 정보가 제공되어야 한 다(박흥식, 2001：88).
둘째, 평가방법이다. 부패는 국민의 경험, 인식뿐 아니라 적발 건수, 정보공개, 기준과 절차의 명확성 등 통계적 자료에 대한 분석이 종합되어야 한다.
셋째, 평가주기이다. 모든 정책의 효과가 동일하게 나타나는 것은 아니므로 정책별로 적절한 평가주기를 찾아야 할 것이다.
넷째, 평가주체이다. 평가받는 기관의 정책적 노력과 성과 간의 직접적 연결도 적은데 결과 에 대한 책임은 무한인 것이 보통이므로 평가기관은 목표를 달성할 충분한 권한과 시간이 있어 야 한다(박흥식, 2001：89).
다섯째, 평가지표이다. 부패정도를 측정할 것인지 아니면 청렴수준을 측정할 것인지의 문제 이다. 부패정도를 측정하면 경각심을 부여하고 책임소재를 밝히는 후속절차가 있으나 청렴수 준을 측정하면 자긍심을 부여하고 보상절차와 연결될 수 있다. 또한 부패정도를 측정하면 자료 의 한계가 있는 반면 청렴수준을 측정하면 다양한 자료를 활용할 수 있다.
기존의 청렴정책들이 임시방편적으로 이루어진 데에는 정책에 대한 평가가 부실했던 이유도 있으므로 청렴정책이 제도적으로 안착되기 위해서는 청렴정책에 대한 평가는 지속적으로 이루 어져야 할 것이다.
제5절 소결
일반적으로 청렴정책 개념은 학술적으로 반부패 정책 또는 부패방지 정책으로 통용되며 부 패의 정의에 따라 개념이 달라졌다. 금전적 이득이 없더라도 공권력을 오용하는 행위를 포함하 여 공직자가 법으로 규정된 절차나 규정을 위반하는 경우를 부패로 정의해 왔지만 최근 글로벌 화와 IT기술의 발달로 부패가 점점 복잡해지는 추세에 따라 부패의 영역을 확장하여 청렴정책 의 범위 역시 확장시킬 필요성이 요구되고 있다. 이에 따라 최근에는 청렴의 의미와 수준을 명확하고 적극적으로 규정하여 소극적인 부패방지 정책에서 벗어나고자 하는 노력이 보인다.
이러한 노력이 효과를 보이기 위해서는 수동적인 대처에서 벗어나 구성원 전체의 적극적인 청 렴의식이 요구된다.
공공 분야에서 부패에 대해 경각심을 가져야 하는 이유는 공공분야 부패의 특성 때문으로
공무원들은 모호한 법 규정으로 재량권을 적용할 수 있는데 이 과정에서 부패가 개입할 가능성 이 있으며 폐쇄적인 구조상 이러한 문제가 만연화될 가능성이 크고 정부 기관이므로 부패의 대상이 광범위하여 사회에 확산될 가능성이 크기 때문이다.
특히 지방정부는 중앙정부에 비해 청렴도가 낮은 것으로 알려져 있는데 지방정부의 부패 방 지를 지방정부에만 맡겨 두지 않고 중앙정부 지원과 함께 지방정부 현실에 맞는 부패방지 조직 을 구성할 필요가 있다. 지방자치제도의 정착을 위해서 지방정부의 청렴이 매우 중요한 만큼 지자체 단체장의 사업에 대한 감시와 정보공개 등 여러 방편으로 부패 방지 정책을 적용해야 한다.
최근 청렴정책의 주요 전략을 살펴보면 거버넌스 시대에 발 맞춰 정부와 시민을 오가는 파트
최근 청렴정책의 주요 전략을 살펴보면 거버넌스 시대에 발 맞춰 정부와 시민을 오가는 파트