몇몇 국가의 최근 교육제도에서, 지방정부를 건너뛰고 개별학교에 더 많은 자율성을 부여하 는 대신, 규제, 성과목표, 정기적인 평가 등을 요구하는 경향을 보이고 있다. 그러나 영유아 분 야에는 훨씬 더 다양한 공급자들이 있고, 많은 영유아 서비스가 ‘포괄적 서비스’2의 특성을 갖 고 있기 때문에, 적어도 당분간은 이러한 방식으로 영유아 서비스 제도가 만족스럽게 운영되기 는 어려울 것이다. 이외에도 부모들은 법적으로 자녀의 최초 교육자이기 때문에, 영유아 서비 스는 특성상 지방정부 수준에서 제공되어야만 한다. 그래야만 영유아 교육에 대한 공공의 관심 과 영유아 서비스에 대한 부모의 바람을 모두 포괄할 수 있다. 이러한 이유로, 많은 OECD 국가 들에서는 ECEC 정책과 기관에 대해 중앙정부, 지방정부, 여러 단체, 부모(BOX 2.1 참조)들이 공동으로 책임을 지고 있다. 중앙정부는 지방정부에 서비스를 계획하고 조직할 수 있는 권한을 이양할 뿐만 아니라 서비스 현장을 규제, 지원, 평가하는 권한도 부여한다(예를 들어, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 이탈리아, 노르웨이, 스웨덴 및 연방국가들).
2. 영유아 교육과 보육 정책에 대한 체계적, 통합적 접근
BOX 2.1. 캐나다 지방정부에서 실시하고 있는 영유아 발달을 위한 협력정책 캐나다의 작은 어촌지역인 프린스 에드워드 섬(PEI)은 영유아 발달을 위한 협력정책인 건강 한 영유아 발달 전략(the Healthy Child Development Strategy)을 수립해서 성공적으로 수행해 오 고 있다. 이 정책은 5개 부처 및 다양한 지역사회의 이해관계자들이 협력하고 있는 정책으로, 태아기부터 영유아기까지의 아동들을 주요 정책대상으로 한다. 이 정책은 캐나다아동정책국 (National Children's Agenda & Canada's Early Childhood Development Initiative)의 비전, 가치, 목 적과 섬 주민들이 아이들에 대해 갖고 있는 희망과 열망이 통합된 것이다.
개방적이고 협력적인 과정 속에서, 정부와 지역사회의 파트너들은 건강, 안전, 성공적인 학 습, 사회적 연대라는 목적을 달성하기 위해 함께 이 정책의 방향과 구체적 목표를 개발하기 위 해 노력했다. 섬의 모든 주민들은 아이들에 대한 책임을 갖고 있는데 이 책임을 행동으로 옮길 수 있도록 도와주는 것이 정부의 역할이라는 믿음에서 PEI의 정책이 시작되었다. 이 정책의 지 침이 된 원리는 부모, 가정, 기업, 지역사회, 학교, 정부 등 각계의 참여가 필요하다는 것이다.
이러한 전략의 통합적 특성은 전략실행을 위한 주요 집중 영역과 관리감독체계에서 명백 히 드러난다. 주요 행동 영역은 임신, 출산 및 영아기, 영유아 교육과 보육, 특수욕구 아동, 부모 지원, 아동기의 상해, 아동 정신건강, 가족들의 문해능력, 환경, 조사와 평가, 아동보호, 건강한 생활방식 등을 포함하여 아동발달에 영향을 미치는 광범위한 요인들을 포괄한다. 이 정책을 통해 개선시키고자 하는 환경들, 예를 들면, 건강한 공공정책, 가족소득, 지역사회 지 원은 사회적 지표가 아동의 건강한 발달에 중요한 영향을 미친다는 점을 강조한다. 이러한 유형의 구조는 영유아 교육과 보육의 다면적 특성에 부합하며, 다양한 생각과 관점을 서로 교환함으로서 질 높은 프로그램을 만드는데 영향을 미친다.
PEI의 정부는 5개의 서로 다른 부처의 직원으로 구성된 ‘아동사무국(Children's Secretariat)’
을 만들어 포괄적인 접근을 강화함으로써, 이 정책의 정착을 위해 노력하였다. ‘아동사무국’
은 PEI ‘활동위원회(Children's Working Group)’의 일부로 정부를 대표한다. 이 활동위원회 역 시 영유아 교육자, 지역사회 단체, 연구, 경찰, 연방정부, 그리고 아카디안과 프랑코폰 공동 체(Acadian and Francophone: 역주―프랑스어를 사용하는 캐나다인들) 등 각 분야의 대표자 들로 폭넓게 구성되어있다. 이러한 ‘네트워크의 네트워크’는 모든 주요 활동 영역들이 상호 협력적이고, 아동 중심적으로 이루어질 수 있도록 보장한다. ‘활동위원회’는 공동으로 일하 면서 연간 실행계획을 준비하고, 재정과 정책개발에 있어 우선순위를 확정한다. 정부당국과 지역사회 양측은 이 실행계획에 대응하기 위해 준비하는 과정에서 중요한 파트너십을 수립 한다.
출처: Canada Country Note(OECD, 2004)
지방분권화의 긍정적인 결과는 지방정부 수준에서 영유아 교육과 보육 서비스를 통합해서, 아이들에게 자원을 효율적으로 할당할 수 있게 된 것이다. 오스트리아, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 헝가리, 독일, 이탈리아, 뉴질랜드, 노르웨이, 스웨덴, 영국, 미국의 많은 지방정부들은 영유아 서비스와 교육의 포트폴리오를 더 효과적으로 계획하고 영유아 및 그 가족들에게 일관성 있는 서비스를 제공한다. 몇몇 지방정부에서는 여러 연령 및 영역에 걸쳐있는 행정과 정책개발을 통 합해 왔다. 예를 들어, 덴마크, 이탈리아, 노르웨이, 스웨덴, 영국은 지방정부의 수가 늘어남에 따라 ECEC와 학교(때로는 다른 영유아 서비스)의 책임을, 하나의 부처와 정치위원회 밑으로
2. 영유아 교육과 보육 정책에 대한 체계적, 통합적 접근
재조직하였다. 지방분권화의 또 다른 결과는 지역의 욕구에 더욱 민감해졌다는 것이다. 지방정 부는 인구의 규모, 직업, 분포를 고려하여, 지원서비스의 적절한 균형을 결정할 수 있다. 또한, 지방정부는 부모, 교육자, 단체 및 기타 이익집단들을 이와 같은 결정에 참여하도록 보장함으 로써, 영유아 서비스에 대한 폭넓은 공적 지원 이외에도 보다 민주적인 조직과 서비스 운영을 창출할 수 있다. 그렇지만, 국가가 이러한 서비스를 제공하는 이유는 어려운 환경에 있는 영유 아들에게 동등한 기회를 보장하기 위한 것이므로, ECEC 서비스에 대한 주정부의 강력한 투자 와 더불어 사회적 평등과 유대를 수호하려는 국가의 의지 또한 필요하다.
지방분권화는 몇 가지 도전을 가져올 수 있다. OECD 검토단은 권력과 책임을 지방정부로 이 양하는 것은 한 국가 내에서 주에 따라 혹은 지역에 따라 접근성과 질적 측면에서의 격차를 더 크게 만들 수 있다고 주장한다. 스웨덴에서 이러한 현상이 발생했지만(Skolverket, 2004), 오스트 리아, 캐나다, 독일, 미국처럼 통일된 국가정책을 추진하기가 어려운 연방국가들에서 이러한 현 상은 더 뚜렷하게 나타난다(OECD Country Notes: United States, 1999; Australia, 2001; Canada and Germany, 2004). 예를 들어, 캐나다에서는 아동 1인당 재정, 프로그램 기준, 교사 자격제도, 학교 준비도 평가(Doherty et al., 2002) 등에서 지방마다 유의미한 차이를 보이고 있다.
평등을 보장하기 위한 강력한 기제가 마련되어 있지 않으면, 지방분권화된 상황에서, 낙후된 지역의 영유아 서비스 행정은 어려움에 직면할 수 있다. 이유는 낮은 조세수입에 있다. 이러한 상황에서, 주정부로부터 추가적인 재정지원이나 운영지원이 없다면, 낙후된 지역에 사는 아동 들은 질 낮은 서비스를 선택할 수밖에 없다. 지역에 따라서는 자원의 불평등으로 인한 어려움 을 해결하지 못한다. 캐나다와 헝가리처럼 지방분권화가 잘 되어있고 좋은 취지의 민족정책이 시행되는 경우에도, 주정부의 강력한 지원이 없으면, 질 높은 건강지원 또는 영유아 서비스를 제공하기에는 너무 규모가 작거나 혹은 지나치게 빈곤한 민족자치구를 만들어내곤 한다. 오스 트리아처럼 재정 확보가 가능한 경우라도, 인구밀도가 지나치게 낮거나, (취학 전 교육을 담당 하는) 주정부의 기관이 분리되어 있거나, 이미 보육에 대한 시장적 접근이 만연해있다면, 효과 적인 협력은 힘들 수 있다.
이러한 상황은 몇 가지 중요한 쟁점을 제시한다. 즉, 지방분권화 제도가 한 나라의 모든 영유 아들에게 합리적이고 공평한 처우를 보장할 수 있는가? 모든 지방분권화된 행정조직이 광범위 한 대인서비스를 감당할 수 있을 만큼 강력한가? 소규모 지방정부에, 국가 수준의 기준을 충족 시킬 만큼 적절히 훈련받은 행정가 집단이 충분히 존재하는가? 대개 중앙정부는 자체적으로 행 사할 수 있는 강력한 조정기제를 가지고 있어, 법을 제정하고 재정을 재량껏 사용할 수 있다.
따라서 지방정부에 동기를 부여하고, 지원을 제공해서 합의된 결과물을 산출할 수 있다. 예를 들어, 중앙정부는 지방행정부서가 기본서비스를 효율적이고 효과적으로 기획하고, 재정을 마련 하고 전달할 수 있도록 도와주어야 한다(OECD Country Notes on Hungary, 2002). 부유한 지역과 가난한 지역 간의 평등을 보장하는 기제를 통해, 모든 지역에서 기본서비스를 제공할 수 있도 록 해야 한다. 규모가 작은 지방정부 스스로가 필요한 서비스를 결정하고 운영의 전문성을 세 워나갈 수 있도록 중앙정부는 적절한 지원을 제공해야 하겠다.
중앙정부가 단계적 이양 혹은 지방분권화 과정에서 지속적으로 책임을 유지해야 한다는 것 은 중요한 문제이다. 이러한 이슈는 16개의 주정부가 영유아 서비스에 대한 모든 책임을 지는
2. 영유아 교육과 보육 정책에 대한 체계적, 통합적 접근
지만, 한편으로 서비스 지침을 제공하고, 질적 향상을 위한 주도권을 유지하는 중앙정부의 역 할 또한 인정받고 있다. 심지어 현재의 독일 헌법 하에서는 연방정부가 지방정부에 영유아 서 비스 혹은 교육을 목적으로 재정을 할당할 수 없음에도 불구하고 그러하다. 영유아 서비스 분
지만, 한편으로 서비스 지침을 제공하고, 질적 향상을 위한 주도권을 유지하는 중앙정부의 역 할 또한 인정받고 있다. 심지어 현재의 독일 헌법 하에서는 연방정부가 지방정부에 영유아 서 비스 혹은 교육을 목적으로 재정을 할당할 수 없음에도 불구하고 그러하다. 영유아 서비스 분