영유아 교육과 보육을 공공재로 인식하는 이론적 기반은 클리브랜드와 크래신스카이(2003) 에 의해 구축되었다. 캐나다 경제학자인 이들은 ECEC를 공공재로 취급하는 것에 찬성하는 논 거가 공교육을 찬성하는 데 사용되는 것과 비슷하다고 주장한다. 다시 말해, 영유아 서비스는 직접적인 개인의 이익이나 소비의 효과를 넘어선 외부효과9를 지닌다. 영유아 교육과 보육은 공익, 즉 국가 아동들의 일반적인 건강수준, 미래의 교육성취, 노동시장의 크기와 유연성, 사회 적 결속에 기여한다. 영유아 서비스는 또한 ‘시장의 실패’를 경험하기 쉽다. 다시 말해서, 이들 서비스는 소비자가 정확히 판단하기 어려운 특징을 지니며, 잘못된 구매는 영유아의 발달에 심 각한 영향을 미친다. 교육은 반복할 수 없는 과정이다. 환불이나 교환이 가능한 물건을 사는 것 과 달리, 열악한 영유아 시설에서 아동을 옮긴다고 해도 지나간 기회의 상실을 보상할 수는 없 으며, 열악한 서비스를 지속적으로 이용하는 것은 실제로 아동발달에 해를 미칠 수 있다 (NICHD, 1997). 뿐만 아니라, 시장 상황에서 영유아 서비스는 심각한 공급부족에 시달리기 쉬 우며, 질적으로 낮은 서비스일 가능성이 높다. 이 모든 것들은 정부의 개입이 적절하다는 것을 보여준다. 정부의 개입은 또한 질 높은 영유아 서비스로 인해 사회가 얻을 수 있는 이득이 그 비용보다 크다는 사실로 인해 정당화된다.
OECD 국가들의 현재 상황은 이러한 논거를 뒷받침해준다. 대부분의 국가에서, 영유아 서비 스 재원의 상당부분은 공공재원이며, 서비스에 대한 정부의 집중적인 규제가 시행되고 있다.
자유주의 경제체제 하에서만 영유아 서비스 시장이 중요하고 독립적인 역할을 하는데, 그럼에 도 불구하고, 이들 국가 중 아일랜드와 네덜란드, 영국에서는 적어도 4세 이상의 아동에 대해서 는 매일 얼마간의 시간동안 보편적인 무상 영유아 교육이 제공된다. 미국에서는 46개 주에서 현재 4세 아동들을 대상으로 정부가 재정지원하는 형태의 유아학교를 도입하고 있고, 조지아, 오클라호마, 뉴욕(원칙적으로는) 세 개 주에서는 이들 프로그램을 모든 아동들에게 개방했다.
그러나 공공재로서의 영유아 교육이라는 개념이 광범위하게 받아들여지고 있음에도 불구하고, 정부의 서비스 제공과 서비스 접근에 대한 권리는 OECD 국가들 간에도 많은 차이가 있다(표 1.2 참조).
일부 평론가들은 영유아 서비스의 특수성을 반영한 통합적 교육개념에 기반하여 공교육제도 와 더 밀접한 관계를 맺는 것이 ECEC가 공공재로 인정받기 위한 방법일 것이라고 주장한다 (Barnett et al., 2004). 일단 유치원과 영유아 교육의 교육적 효과가 공식적으로 인정받으면, 이 들 서비스는 정기적으로 공공재정을 받을 수 있게 되며, 많은 경우 주류 공공서비스로 자리 잡 는 경향이 있다.
배움은 배움을 낳는다.
영유아 서비스를 공공재로 보는 움직임은 최근 교육 연구자들 뿐 아니라 경제학자들로부터 도 많은 지지를 받아왔다. 쿠나와 노벨 경제학상 수상자인 헤크먼은 영유아기가 인적 자본 투 자를 위한 절호의 기회라고 주장한다(그림 1.9 참조). 이들 저자는 인적자본 형성을 일생동안 지속되는 역동적인 과정으로 이해한다(Cunha et al., 2005). 기본 원칙은 인생의 한 단계에서의 배움이 다음 단계에서의 배움을 낳는다는 것이다. 기초단계인 영유아기에 투자하면 다음 단계
1. 국가가 영유아 교육과 보육에 투자하는 이유
의 생산성이 증가하고 그것이 또 다음 단계의 생산성을 증가시키는 것이다(이것은 또한 평생 동안 배움의 기회에 지속적으로 투자하는 것이 중요하다는 것을 의미한다). 단계들 간의 상보 성은 어느 순간, 예를 들면 열악한 중등교육 기간에 의해 약화될 수 있다. 영유아기 혹은 학습 의 기초단계는 가장 중요하다. 저자들이 말했듯이, “어렸을 때 투자한 1달러에 대한 수익이 나 중에 투자한 1달러에 대한 수익보다 크다(p. 19).” 영유아기에는 사회 및 학습에 대한 긍정적(혹 은 부정적) 생각을 흡수하며, 또래 및 어른들과의 협동, 자율성, 의미 만들기, 창의성, 문제해결, 끈기와 같은 삶의 기본 기술들을 획득한다. 뿐만 아니라, 이 연령의 자녀에 대해 부모들은 특히 보호적이며, 조기 발달과 학습을 열렬히 지지한다. 따라서 영유아기는 필연적으로 인적 자본에 투자해야하는 시기이며, 이는 아동 뿐 아니라 가족에 대한 투자이기도 하다. 반면, 학교 중도탈 락 청소년들이나 기본 기술이 결여된 성인들을 대상으로 하는 교정적인 교육 개입은 훨씬 더 비용이 많이 들 뿐 아니라, 연구에 따르면 효과도 제한적이다(Alakeson, 2004).
그림 1.9. 전 생애동안 투자가 동일하게 이루어졌을 때, 인적 자본 투자에 대한 회수율
취학 전 프로그램
학교교육 사용된 기금에
대한 기회비용
직업훈련
고교졸업후 학령기
취학 전 자본투자에 인적
대한 회수율
0 연령
출처: Cunha et al. (2005). Interpreting the evidence on life cycle skill formation
육아와 영유아 교육에 대한 깊이 뿌리박힌 전통적 태도
어린 아이들이 매우 일찍부터(심지어 출생 전부터) 배우기 시작한다는 연구결과는 연구자들 과 가족, 그리고 정부에 의해 다양한 방식으로 해석된다. 일반적으로 연구는 가정 밖에서의 질 높은 보육이, 심지어 그것이 일찍부터 시작되었을 때에도, 긍정적인 효과를 갖는다는 것을 확 인시켜준다. 즉, 영유아에게는 발달적으로 이롭고, 여성과 가족에게는 경제적으로 이로우며, 생 산성과 세수 증가로 인한 긍정적인 사회경제적 효과와 노동시장의 확대와 유연성, 사회복지, 사회결속 및 지역사회 발전을 가져오며, 마지막으로 학습의 기초가 잘 다져진다면 아동에게 더 나은 교육적 성취를 가져올 것이다. NICHD 팀의 벨스키(1998, 2001)와 맥카트니(2003) 같은 연
1. 국가가 영유아 교육과 보육에 투자하는 이유
구자들은 장기간의 가정 외 보육이 미치는 부정적인 영향에 대한 경고를 일부 쏟아내고 있다.
이 연구자들은 어머니가 대부분의 시간 동안 부재하고, 영아가 질적으로 열악한 보육서비스에 맡겨졌을 때 나타날 수 있는 정서 및 언어발달에서의 지연을 지적한다. 북유럽 국가들은 아이 의 생후 1년 동안 여성이 동등한 기회를 유지하면서, 육아휴직을 사용할 수 있도록 육아휴직에 투자함으로써, 그러한 상황을 피하려는 전향적인 노력을 특별히 기울여왔다.
모든 국가에서, 가정 외 보육에 대한 부모의 태도는 지난 30년간 급격히 변화했다. 검토된 OECD 국가들에서, 대다수의 부모들은 보육을 하나의 대안으로 여긴다. 특히 그것이 근거리에 있고, 저렴하며, 상당한 질의 서비스라면 그러하다. 미국의 0-3세 아동들 중 절반 이상이 일종 의 가정 외 보육서비스에 맡겨진다. 보다 전통적인 태도 역시 존재하는데, 그것은 어린 자녀의 양육과 교육은 엄마의 보호나 확대가족의 도움 혹은 기타 사적인 방법을 통해 해결되어야 하는 가족의 문제라는 것이다. 예를 들어, 1994년 유럽의 ‘가족과 성역할’에 대한 국제 사회조사 프 로그램(International Social Survey Program)에서는 조사에 참여한 오스트리아 국민의 60%, 아일 랜드 국민의 50%가 취학 전 자녀가 있는 어머니는 집 밖에서 일을 해서는 안 된다고 여기는 것 으로 나타났다. 2002년도 후속 조사가 보여주듯이, 대중의 태도는 그 때 이후, 특히 아일랜드에 서 현저히 변화했다. 그러나 생후 첫 3년 동안 어머니의 전적인 보호가 이상적인 양육모형이라 는 의견은 많은 사회에서 여전히 강력하게 남아있다.
정부의 ECEC에 대한 태도는 각 국가의 특정 유권자들이나 사회경제적 전통에 따라 상당부 분 달라진다. 자유주의 경제체제 하에서는 국가가 육아에 도움을 주더라도, 정부는 일반적으로 노동시장의 활성화나 영유아의 학교 준비를 위해서가 아니면, 보편적인 ECEC 제도를 지원할 책임이 거의 없다고 생각한다. 결과적으로, 서비스에 대한 투자는 여전히 제한적이며, 아주 어 린 아동들에 대해서는 특히 그러하다. 그러나 영유아 교육과 보육을 가족과 미래의 인적 자본 에 대한 공공의 투자 기회로 보는 헤크먼을 비롯한 연구자들의 주장이 점차 기반을 넓혀가고 있다. 더 나아가, 두뇌연구의 결과는 ‘보육서비스’를 보다 발달적인 관점에서 접근하도록 도움 을 준다. 영유아에 대한 초기 양육은 이 시기에 발생하는 현저한 신경학적 발달로 인해 대단히 중요하게 여겨진다. 이러한 사실에 직면하여, 정부는 유치원 전 아동에 대한 대규모의 가정 외 보육이 국가의 인적 자본 정책과 아무런 관계가 없다고 여기기 어려울 것이다. 대부분의 국가 에서, 유권자들과 서비스 관계자들은 영유아 서비스에 대한 보다 보편적인 재정지원과 규제를 점점 더 많이 요구하고 있다.
1 30쪽에 나와 있듯이, 여기에서는 양성평등(gender equality)과 남녀 간의 형평(gender equity)을 구분한다.
전자는 직업세계에 적용되고 원칙적으로 법에 의해 강제되어야 하는 권리로 구성된다. 즉, 직원모집과 일자리 접근에 있어서의 동등한 처우, 동일 업무에 대한 동일 보상, 경력 상에 있어 성과에 기반한 동 등한 승진(vs. ‘유리천정’) 등이 여기에 해당된다, 반면, 남녀 간의 형평은 육아와 가사의 공평한 분담 을 의미한다.
2 오스트리아, 한국, 멕시코, 미국에서는 육아휴직의 가능성과 가족친화적 정책들이 많은 기업과 산업체
2 오스트리아, 한국, 멕시코, 미국에서는 육아휴직의 가능성과 가족친화적 정책들이 많은 기업과 산업체