1) 주거정책과 복지정책의 연계가능성
앞 절에서 우리는 주거정책이 단순히 사적소비재와 관련된 경제정책이 아니고 복지국가의 등장과 더불어 같이 병행되어야 할 복지정책의 일환임을 엿볼 수 있 었다. 이와 더불어 복지국가의 유형화 및 주거정책의 유형화 논리를 보면, 주거 정책과 복지정책의 몇 가지 연계가능성을 발견할 수 있다.
우선, 복지국가론의 경우 서구의 자본주의 체제를 선택하고 있는 국가들의 복 지국가유형을 탈상품화의 정도와 복지국가정책에 의한 사회계층체제의 형태를 기준으로 국가를 자유주의적, 조합주의적, 사회민주주의적 복지국가의 3가지 형 태로 분류하였다. 이런 분류의 기준에는 탈상품화의 정도와 복지국가정책에 의 한 사회계층체제의 형태가 가장 중요한 기준이 되나, 분류군에 따라 국가들을 살 펴보면 주요한 사회복지프로그램‧프로그램 보장정도‧사회복지 지출비율‧프로 그램 도입시기‧보편적 프로그램 발달정도‧사회복지정책의 의미‧경제정책과 복
지정책의 관계 등의 항목에서 두드러지는 차이를 보이고 있다.
이는 각 국가가 채택하고 있는 복지정책이 사회적 욕구에 대한 서비스 및 사회 문제를 어느 정도로 해결하고자 하는가하는 의지와 관련된 문제이기도 하기 때 문이다. 즉, 사회적 욕구에 대한 서비스 및 사회문제에 대한 해결에 있어서 최소 기준을 보는가 혹은 최대기준을 보는가 혹은 그 중간의 기준을 보는가 등에 따라 복지국가 유형별로 차이를 보이고 있으며, 그 방법론은 경제정책과 복지정책을 어떤 관계로 이해하는가와 밀접한 관련을 가진다.
주거 정책 또한 광의의 복지정책에 포함되는 부분이고, 이는 결국 사회적 욕구 에 대한 서비스와 사회문제에 대한 해결의 노력에 의해 정의된다. 그러므로, 어 떤 기준을 가지고 어떤 방식으로 주거문제에 접근하는가 즉, 어떠한 주택정책을 실시하고 국가가 어느 수준으로 개입하는가는 결국 그 국가의 복지이데올로기가 어떤 기준으로 어떤 방법론을 선택하는가와 밀접하게 연관될 것이다. 또한 경제 적 재화로서의 주택의 특성상 경제정책과 복지정책을 어떤 관계로 이해하는가는 특히, 주거정책의 방법론에 영향을 끼칠 것이다.
이 장의 목적은 우리보다 먼저 주거문제를 해결하기 위해 여러 가지 정책과 제도들을 실시해온 서구 선진복지국가들의 주거정책을 살펴보고 우리나라에 적 용할 수 있는 시사점을 얻기 위한 것이다. 그러므로 주거정책자체가 그 사회의 사회적, 경제적, 정치적 맥락에서 복합적으로 결정된다는 것을 고려할 때, 우리나 라와 가장 유사한 제도적, 경제적, 인구지리학적 배경을 갖고 있는 서구선진국의 주거정책을 모형화하는 것이 가장 효과적인 방법이 될 것이다. 앞에서 살펴본, 복지정책과 주거정책의 유형화를 보면, 자유주의 복지국가모형에 속하며 주거정 책에 있어서도 자유주의를 기반으로 하는 미국, 캐나다, 일본, 영국 등이 그 대상 이 될 수 있을 것이다.
그러나 위에서도 언급된 주택의 경제적 특성을 고려해볼 때, 주거정책에서는 다른 사회정책과 달리 주택의 공급에 반드시 토지를 필요로 하는 특징을 지니고, 이런 주택의 경제적 재화의 성격은 주거정책의 결정에 있어 주요한 하나의 변수
로 토지를 등장시키게 된다. 반드시 토지를 필요로 하는 주택의 특성상 예를 들 어, 미국이나 캐나다처럼 인구대비 절대토지가 큰 나라와 일본, 영국, 한국과 같 은 인구대비 절대토지가 적은 나라에서의 주거정책은 다른 방향으로 진행될 수 밖에 없다는 것이다. 이런 가정은 실제로 공공임대주택을 중심으로 한 외국의 주 택정책의 분류에서도 드러난다. 같은 자유주의 복지국가모형에 속하는 일본, 미 국, 영국의 경우도 주거정책의 특징적인 부분은 차이를 보인다.
<표 6-1> 자유주의 국가의 주거정책
국가 주거정책의 특징
일본
․자가주의로 시장보완적인 주택정책
(주택정책을 경제성장정책의 수단으로 보고, 주택문제에 곤란을 느끼는 계층 을 선별하여 주택공급)
․저소득계층의 주거소요는 공공에서 담당
영국 ․정부의 직접적인 공급체제
(지자체가 주체가 되어 직접 주택을 공급, 관리)
미국 ․시장경제주의 민간에 의한 주택건설, 공공주택공급역할축소
․저소득층에 한정하여 공공주택 공급 및 임대료 보조
즉, 상대적으로 토지가 넓은 미국의 경우 민간에 의한 주택건설이 주를 이루고 공공주택공급역할은 축소되는 모양을 보이며, 상대적으로 토지가 좁은 일본과 영국의 경우 정부가 직접적인 주택의 공급주체가 되거나 혹은 주택문제에 곤란 을 느끼는 계층의 경우 시장보완적인 역할을 하는 모습을 보인다.
이런 상황을 고려해볼 때, 한국의 주거정책의 발전방향을 위한 모형국가로 채 택할 수 있는 국가는 자유주의 복지국가모형 중 영국, 일본의 2개국 정도로 볼 수 있을 것이다. 영국, 일본의 주거정책의 제도적, 경제적, 인구지리학적 배경을 요약하여 살펴보면 다음과 같다.
우선 영국은 복지국가 유형화에 따라 우리나라와 같은 자유주의적 복지국가로 분류되고 있지만 사회복지제도의 역사 및 발전상황은 우리나라보다 월등히 높은
수준이다. 또한 주거정책의 경우 자유주의적 국가에 분류되기는 하나 자유주의 적 복지국가 중에서는 주거문제에 대해 국가의 개입이 다소 큰 편이다.
정책의 기조를 살펴보면, 주거정책의 경우 역사적으로 국가의 역할과 공공주 택의 공급을 강조하여 왔으나, 1979년 보수당 집권을 기점으로 공공주택의 공급 을 축소하고 공공부조 성격의 주거급여 중심으로 재편되고 있다. 우선, 저소득층 을 중심으로 한 공공부조프로그램은 우리나라와 달리 각 영역별로 고유한 제도 를 분리 운영하는 시스템이며 주거급여는 분리급여 중 하나의 프로그램으로 제 공되고 있다. 전반적인 주거정책의 개요를 살펴보면, 1996년을 기준으로 주택보 급율이 105.6%이고 전체 주택 중 공공임대주택의 비율은 22%이다. 또한 주택재 고 중 임대주택비율은 32%로 주택 중 임대주택비율은 높은 편이며 이전에 국가 가 집중적으로 공급하였던 공공임대의 비율이 민간임대에 비해 높은 편이다. 그 러나 최근의 경우 공공임대주택의 민간에의 매각, 공공부문 건설주택의 감소 등 으로 인해 1992년 이후 공공부문 건설주택은 5%미만으로 점차 공공임대주택건 설을 줄여나가고 있는 실정이다. GDP대비 주택투자율은 3%, 자가가구비율은 전 체의 68%로 자가가구비율이 다소 높은 편이며, GDP대비 주택투자율은 그리 높 은 편은 아니다.
주택정책의 기조를 살펴보면 영국은 ‘부담능력이 없는 저소득층의 주거안정을 위해서 정부가 적극적으로 저렴한 임대료의 공공임대주택을 공급해야 한다’는 사회복지적 정책목표를 두고 공공부문의 역할을 강화해왔다. 즉, 타 유럽국가가 연금이나 실업수단을 주요한 사회보장수단으로 보고 있는 것에 반해 영국은 주 거급여를 포함한 주거문제의 해결에 높은 우선순위를 부여하고 있다. 주거급여 는 1930년대 공공임대주택 프로그램을 보완하는 의미에서 시작되었고 1970년대 의 제도적인 정착을 거쳐 1980년대 신자유주의 정권의 지배하에서 공공임대주택 의 공급이 정체 내지 축소되어 중심적인 주거복지정책으로 확대되었다. 그러나 임대료보조제도로 중심이동이 이루어진 이후의 1990년대 영국에는 주거빈곤의 상존 또는 심화, 그리도 동시에 정책비용의 증가와 같은 부정적 측면들이 두드러
지게 나타나고 있다.
한편, 영국 주거정책의 중심을 차지하고 있는 주거급여는 다양한 사회복지급 여 중 한가지로 제공되고 있고 기본적인 자격조건과 자산조사 등을 통해 수급자 격이 결정되며 기준은 공공부조급여기준보다 관대한 편이다. 영국의 주거급여는 실임대료를 보상해준다는 개념으로 형성되어 있는데 임차인이 지불하는 실임대 료에서 연료, 식비, 수도, 지방세 등의 비급여 항목을 공제한 액수인 급여대상이 되는 임대료(급여대상임대료)를 산정하여 지급하게 된다. 일반적으로 민간임대 의 경우 급여액만큼 임차인에게 직접 지급되고 공공임대의 경우 급여액만큼 임 대료가 할인되어 산정된다. 이런 영국의 주거급여체계는 타 유럽국가에 비해 저 소득층 자가율은 높으나 주거급여가 임차인에게 한정되어 있다는 점, 소득상승 에 따라 주거급여가 줄어드는 비율이 65%로 가파르게 되어 있어 빈곤의 덫을 만 들 가능성이 있다는 점, 부담가능한 임대료와 실제임대료의 차액전체를 지급함 으로 인해 오히려 임대료 인상을 초래할 가능성이 있다는 점들의 한계점을 가지 고 있어 비판의 소리가 높은 편이다.
경제적 배경으로 볼 때 영국은 우리나라보다 높은 경제수준을 가지고 있으며, 사회보장비 지출수준은 1995년 22.7%로 우리나라보다 월등히 높지만, OECD평 균보다는 약간 낮은 수준을 유지하고 있다. 주거급여에 대한 지출은 8.12%에 이 르러 다른 국가들에 비해 주거급여에 많은 부분을 투자하고 있음을 알 수 있다.
경제성장률은 1999년 2.1%로 낮은 수준이며, 경제활동참가율 및 실업률은 각각 62.3%와 5.9%로 우리나라보다 높은 수준이다. 인구지리학적 배경으로 볼 때, 전 체 국토면적은 한국의 약 2.5배이며 인구는 약 5천9백만명 정도, 인구밀도는 우 리나라의 절반수준인 242명/㎢으로 한국보다 다소 인구지리학적 배경에서 유리 한 편이다. 65세 이상 노령인구의 비율은 16%로 우리나라 7.1%보다 매우 높은 수준이다.
다음으로 일본의 경우 한국과 비교할 때, 인구지리학적 배경과 사회복지제도 의 발전상황 및 현재 실시하고 있는 사회복지제도 체계에서 유사한 점을 보이고