자본주의 국가의 복지정책은 시장과 시민사회로부터의 압력과 지지를 수용한 국가의 이중적 기능(축척지원기능, 정당화기능)을 통해 성격이 결정된다.4) 주택 정책 역시 이런 이중적 기능을 수행하는 것으로 볼 수 있다. 주택정책에 있어 국 가는 주택공급을 촉진하거나 공공임대주택 공급, 임대료 보조 등을 통해 국민들 에 대한 국가의 정당성을 강화하고 동시에 주거비부담을 낮춤으로써 자본의 임 금부담을 줄이고 주택산업을 육성하여 자본의 축척을 지원하기도 한다. 그 중에 서도 특히 저소득층을 위한 주거복지정책의 경우는 국가의 이중적 기능을 수행 하는 복지정책의 전형적인 형태라고 볼 수 있다. 그러므로, 복지국가의 유형화가 각 나라별 복지정책을 일정 기준에 따라 비슷한 분류로 유형화한 것이라면, 주거 정책 또한 이 유형화에 속할 수 있으나 주거정책의 경우 주택이라는 재화의 특성 으로 인해 다른 복지정책과 차별화 되는 점이 있다. 즉, 주택은 그 자체로 다른 사회정책과 구별되는 경제적 특성을 가지고 있으며, 동시에 대대로 부를 축적하 는 주요한 수단으로 여겨져 왔으며, 재산 혹은 사적소비재로 인식되는 경향이 강 하였다. 따라서, 주거에 대한 일반적인 권리는 복지국가내의 자원에 접근하기 위 한 실질적인 권리와 자유민주주의 기본적인 권리인 사유재산권 사이의 갈등을 내포한 상태로 있어왔다.5)
주거정책에서는 이런 주거정책을 특징을 고려하여 주거정책을 나라별로 유형 화하려는 여러 시도가 있어왔는데 주거정책에 대한 유형화는 크게, 국가의 주택 문제의 개입정도에 따른 구분과 에스핑-앤더슨(Esping-Andersen)식 탈상품화와 사회적 계층분화를 중심으로 한 복지국가유형별 구분으로 나뉜다. 전자는 자본 주의 민주국가외의 다른 정치체제를 지닌 국가들까지 포함하며, 후자는 주로 자 본주의 민주국가들의 구분에 국한된다. 따라서, 실제적으로 자본주의 민주국가
4) 김수현. 1996.
5) Sampford & Galligan. 1986. Law, Right and the Welfare State. London: Croom Helm.
군에서는 전자와 후자의 구분의 기준은 거의 동일하다고 할 수 있다. 국가의 주 택문제의 개입정도에 따른 구분에는 보온(L.S.Bourne, 1991)과 도니슨(Donnison, 1982)이 있다. 우선, 보온(L.S.Bourne, 1991)의 경우 주택문제의 국가개입정도에 따라 국가군을 구별하였다. 서구 선진국들과 개도국들을 모두 망라한 그의 분류 에 따르면, 주택문제의 국가개입정도는 국가가 거의 개입을 하지 않고 시장에 맡 기는 ‘자유방임형 - 미국, 캐나다 등’ 에서부터 민간시장경제가 원칙이긴 하나 어 느 정도의 공공주택의 공급 등 약간의 국가개입이 존재하는 ‘자유주의 국가개입 형 - 영국’, 주택의 소유와 주택금융이 정부의 조정 하에 있는 ‘사회민주주의형 - 스웨덴’ , 그리고 민간시장경제에 의존하나 전시행정적 공공주택을 제공하는
‘권위주의형 - 제 3세계 자본주의 국가’ 까지 다양하다. 도니슨(Donnison, 1982)의 경우는 주거문제에 대한 국가의 개입과 책임정도를 기준으로 서구 국가들을 주 거에서의 초기모델, 사회적 모델, 포괄적 모델의 국가로 구분하였으며, 보온 (L.S.Bourne)과 비교하였을 때 국가 구분은 영국을 제외하곤 거의 비슷하다. 할로 (Harloe, 1995)와 바로우-던칸(Barlow-Duncan, 1994) 같은 경우는 에스핑-앤더슨 (Esping-Andersen)의 복지국가 유형화 논리에 기초하여 주거부분을 나라별로 유 형화한 경우에 속하는데 국가가 주거정책에 개입하는 정도에 따른 주거에 대한 탈상품화 정도, 그리고 주거로 인한 사회계층화 현상 정도를 기준으로 서구자유 주의 국가군을 자유주의 모델, 조합주의 모델, 사회민주주의 모델로 구분하였다.
국가별 구분은 기존의 복지국가론 유형구분과 동일하다.
이러한 여러 학자들의 주거정책의 유형화는 유형화의 기준과 대상 국가에 따 라 여러 가지 형태를 띄기는 하나 어느 정도 공통된 모습을 보이고 있으며, 특히 미국․캐나다․영국 등 복지국가모형 중 자유주의복지국가모형에 속하는 국가 들과 스웨덴, 노르웨이 등 사회민주주의국가모형에 속하는 국가들은 양분화되는 경향을 보였다. 자유주의복지국가모형에 속하는 국가들 중 영국은 자유주의 국 가개입형으로 자유주의 국가유형내에서도 세분화되어 구분되는 경우도 있었다.
<표 2-3> 보온(L.S.Bourne)의 유형화(1991)
구분 국가 조정의 핵심 주택생산의 성격
자유방임형
미국, 캐나다,
호주
민간시장경제 하의 최소한의 공공주택부문
시장에 의한 주택공급자가소유가 지배적, 특수한 경우에만 정부개입 자유주의
국가개입형 영국 민간시장경제가 원칙,
그러나 공공주택의 중요성
시장에 의한 주택공급이나 공공부문주택이 많은 비중을 차지 사회민주주의
형 스웨덴 공공의 통제하의
민간시장경제
주택의 소유와 주택금융이 정부의 조정 하에 있음
권위주의형
제 3세계 자본주의
국가
민간시장경제, 전시행정적 공공주택
시장에 의한 주택공급, 복지적 공공주택은 미미함. 대안적 주택공급으로 ‘부지 및 서비스’
프로그램
자료 : L.S.Bourne, The Geography of Housing, London: Edward Arnold, 1981, p.236 <표 11-1>을 부분 수정, 보완하였음. 하성규(1999)에서 재인용
<표 2-4> 도니슨-Donnison-의 유형화(1982)
구분 국가 특징
embryonic
그리스, 포르투칼, 터키 등 남부 유럽 국가들
산업국가로 막 진입한 국가, 주거정책에 대한 국가의 개입이 이제 막 시작될려고 함. 그러나 주거는 여전히
제공보다는 시장의 소비재로 인식됨.
social 미국, 영국, 캐나다, 호주 등
사회주택정책을 갖고 있는 국가들, 국가의 기본역할은 시장에 의해 안정된 주거를 보장받지
못하는 계층에 대한 보조적 역할을 하는 것.
compre
hensive 스웨덴, 서독 등 국가는 국민의 주거욕구를 충족시켜주어야 할 책임을 가진다는 입장
자료 : John Doling, 'Comparative Housing Policy', 1997.에서 인용
<표 2-5> 할로 및 바로우․던칸(Harloe&Barlow․Duncan)의 유형화(1995)
구분 국가 특징
자유주의 모델
(liberal model) 미국, 영국 등국가의 역할은 사회주택(social housing)의 제공에 그침.
조합주의 모델 (corporatist
model)
독일, 프랑스 등
현존하는 사회계층분화로 인해 주거에 대한 기회가 약화되지는 않음.
사회민주주의 모델 (socialist model)
스웨덴, 노르웨이 등
국가가 주거정책에 개입하여 주거기준을 향상시키고, 주거비용을 감소시키려는 움직임 존재.
자료 : John Doling, 'Comparative Housing Policy', 1997.에서 인용