<표 5- 1> 영국의 공공주택 매각 추이
(단위 : 천호) 1981 1983 1985 1987 1988 1989 1990
주택건설 206 205 202 221 235 – –
공공주택 매각 103 144 95 103 152 152 106
자료 : NSMO, Housing and Construction Statistics
<표 5- 2> 프랑스 HLM주택의 공급실적
(단위 : 천호)
1983 1985 1986 1987 1988
신축임대주택 54 60 52 46 43
구임보수 임대주택 56 78 65 66 57
신축 분양주택 114 81 75 96 88
계 224 219 192 208 188
자료 : 대한주택공사 (1995)
파트너 쉽제도는 공공・민간・비영리단체 등이 주택건설을 위한 협력기구를 구성해 임대주택을 공급하는 방식으로 1982년 뉴욕에서 시작되었다. 이 제도는 참가한 조직간의 상호협조와 업무분담을 통해 주택문제 해결에 상당한 성과를 얻을 수 있었다. 지자체의 주택공급능력이 부족한 대도시지역에서 활발하게 추 진되고 있다.
(2) 사회주택제도
사회주택(social housing)의 정의는 공공자금의 보조에 의해 건설 또는 임대하 는 주택이며, 주로 세 가지 측면에서 일반주택과 차이를 가진다. 첫째, 소유자의 이윤 획득을 주요목적으로 하지 않고 공급되는 주택이며 둘째, 주거소요(needs) 의 충족이라는 관점에서 주택을 배분하며 셋째, 주택의 질적, 양적 공급수준이 정책적으로 결정된다는 것이다.57)
사회주택은 유럽의 많은 국가에서 실시하고 있으며 나라마다 약간씩 성격을 달리한다. 사회주택제도가 발달되어 있는 대표적인 국가인 영국의 경우 공공위 주의 제도를 운용하며, 독일은 정부지원을 통해 민간기능을 활용하는 정책을 펼
57) Oxley, Michael and J. Smith (1996) p . 82
치고 있다. 유럽 각국의 사회주택 공급현황을 보면 사회임대주택이 주택재고에 서 차지하는 비중이 높은 국가는 덴마크, 프랑스, 네델란드 등이며, 독일은 전체 사회주택의 비중은 높지만 임대주택은 낮은 편이다. 프랑스와 덴마크는 사회주 택 공급을 지속적으로 추진하고 있는 반면, 영국은 1980년까지 비중이 45%로 높 았으나 매각정책에 따라 1993년에는 21%로 하락했다.
특히 독일의 사회주택은 민간의 참여가 활발하며 자가주택의 비중이 높다는 특징을 가지고 있다. 사회주택제도가 공공주택정책의 핵심으로 시행되고 있으며, 공공부문의 금융・세제 지원을 받아 저소득층을 중심으로 주택이 필요한 계층에 게 임대주택과 자가주택을 공급한다. 이 제도는 정부의 지원과 규제를 비례해서 적용하는 탄력적인 운용전략을 채택하는 한편, 일정기간 후에는 임대주택을 자 가주택으로 전환해주었기 때문에 민간부문의 호응을 받았다.
전통적인 사회주택제도는 몇 가지 문제에 부딪쳐있다. 이런 문제점으로 저렴 한 임대료의 혜택이 지원대상가구에게 집중되지 않으며, 불충분한 임대료 보조 및 임대료 구조의 왜곡, 투자자에 대한 과잉지원 등이 지적되고 있다. 사회주택 이 직면한 문제를 해결하고 정착하는 조건은 효율적인 비용지원과 임대료 보조 를 통해 수요계층에게 필요한 주택을 공급하는 체계의 수립에 달려있다.
주택건설비용은 저리의 금융지원이나 차입금의 이자보조, 세제감면방식으로 시행하며, 지원과 임차조건 규제를 병행하는 것이 정책의 혜택을 대상계층에 집 중하는 효과를 얻을 수 있다.
<표 5- 3> 유럽국가의 사회임대주택 비중
(단위 : %)
독 일 프랑스 영 국 아일랜드 네델란드 덴마크
1980년 11 15 45 21 34 24
1993년 12 28 21 10 27 34
자료: Oxley, Michael and J. Smith (1996)
임대료 보조는 임차가구의 부담능력을 감안해 결정하며, 다양한 소득계층의 거주 형평성을 유도하는 것이 바람직하다.
저소득층에게 임대료를 효율적으로 보조하는 방식으로 독일에서 시행하고 있 는 소득연계보조계획(the income-related subsidisation scheme)을 들 수 있다.58) 이 계획은 사회주택의 시장기능을 강화하고 지원의 형평성을 제고하는 한편, 임 대주택 공급에 드는 비용을 줄이려는 목적을 가지고 있다.
제3촉진사회주택제도의 하나인 소득연계보조계획은 기본보조(basic subsidy) 와 추가개인보조(additional individual subsidy)의 두 가지 요소로 구성된다.59) 기본보조는 시장최저수준의 기본임대료에 따라 정해지며, 소득계층별 임차가구 의 합리적인 임대료 부담을 기하기 위해 추가개인보조에 의해 차등적으로 보완 된다. 추가개인보조의 크기는 가구소득, 가구수, 기본임대료 수준 및 원하는 본인 부담에 달려 있다.
기본임대료(basic rent)는 지역임대시장의 상황에 따라 다르게 설정되며, 임대 료가 낮은 지역은 거의 시장가격을 반영하지만 임대료가 높은 지역에서는 시장 가격보다 약간 낮은 수준에서 정해진다. 기본임대료의 산정은 기본임대료에서 추가개인보조를 제한 금액이 극빈계층이 지불하는 최저임대료(minimum rent) 와 같도록 유지한다. 이때 소득이 일정한도를 초과하는 가구는 기본임대료를 전 액 부담해야 한다. 한편 최저임대료를 전부 부담하기 어려운 극빈가구는 추가로 주택수당을 받을 수 있다.
이 계획은 사회주택에 입주하는 임차가구의 임대료보조금액을 소득과 연계해 서 지원하므로 계층별 소득대비임대료 부담의 비율이 대체로 형평성을 유지할 수 있다. 또한 정부의 지원부담이 축소되고, 임대료 구조의 왜곡이나 배분의 불 형평 문제도 완화되는 효과를 얻고 있다.
58) 소득연계보조계획은 임차가구의 임대료 부담이 소득에 따라 형평을 유지하도록 지원을 차등화하는 방안으로 1994년에 도입되었다.
59) 소득연계보조게획의 구체적인 내용은 Dorn, Volker (1997)을 참조
(3) 임차가구 주거비보조제도
많은 국가에서는 저소득가구의 주거불안을 해소하는 방안의 하나로 임대료 등 주거비를 보조해준다.
주거비 보조는 공공주택 건설보다 재원이 적게 들며 지역주택시장 상황에 탄 력적으로 대처할 수 있고, 수요자가 선호하는 주택의 선택이 가능하다는 장점을 가진다. 공급측면에서도 저소득층의 지불능력을 제고해 임대주택 수요를 증가시 키기 때문에 투자를 활성화하는 효과를 가져온다.
미국의 경우 80년대부터 민간주택을 활용하는 정책이 본격 시행되면서 과거의 임대료보조에서 주택수당 중심으로 정책방향이 전환되었다. 이는 주거비의 보조 로 시장임대료가 상승하는 부작용을 막고 한정된 재원을 지원이 필요한 가구에 게 집중하기 위해 시행되고 있으며, 실제 지불임대료가 아니라 가구상황에 따른 적정임대료를 보조하는 방식이다. 주택수당제도는 지원내용에 대한 선택 폭이 넓기 때문에 임차가구의 선호가 높다.
일본의 임대료 보조는 거주보장형, 인구정착형, 주택공급 및 개보수촉진형으 로 나눌 수 있다. 거주보장형은 통상적인 보조정책이며, 인구정착형은 대도시 등 지에서 청장년층의 인구감소를 방지하려는 목적을 가진다. 주택공급・개보수촉 진형은 기존거주자의 주거안정을 위해 실시하고 있으며, 보조목적에는 노후한 목조주택의 개조도 포함된다.
<표 5- 4> 주요국의 주거비 보조 실태
(단위 : %)
미 국 영 국 독 일 프랑스
주거비보조 대상가구 비중 3.1 51.5 11.4 12.7
임대료대비보조액 비율 66.9 41.9 28.3 65.2
자료 : 정의철 (1997)에서 재인용
주거비의 보조방식은 국가에 따라 차이가 많다. <표 5-4>에서 보는 것처럼 미 국은 주거비를 보조받는 가구는 3.1%에 불과하지만, 이들에게 임대료를 보조하 는 비율은 66.9%로 매우 높아 지원이 필요한 가구에게 집중적으로 지원하는 방 식을 채택하고 있다. 프랑스의 경우도 지원을 저소득계층에 집중하면서 가구당 지원 비율이 높다. 이에 비해 영국은 다수의 가구에게 주거비를 보조하고 있으며 임대료대비지원 비중도 비교적 높은 편이다. 반면에 독일은 임대료대비지원 비 율이 상대적으로 낮고 지원대상가구도 적다. 이는 민간의 시장기능을 강조하면 서 저소득가구 지원을 임대주택 공급이나 임대료 보조보다는 주택구입능력 제고 에 중점을 둔데 기인한다.
이들 국가의 주거비 보조제도는 일종의 소득재분배 차원에서 시행되고 있다.
대부분 중앙정부의 예산으로 지방정부가 집행하고 있으며, 보조액의 산정기준은 소득에서 지불가능한 금액과 시장임대료의 차액을 지원하는 방식이 주를 이루고 있다. 이때 적정 시장임대료는 지역시장에 대한 엄격한 조사를 거쳐 지자체와 민 간비영리조직에서 결정한다.
저소득가구에 대한 광범위한 주거비 보조를 실시하고 있는 국가의 공통점은 다음과 같다.
첫째, 임차가구 등 저소득층의 소득 및 보유자산에 관한 정확한 자료 확보가 가능하며 둘째, 저소득가구가 주택을 구입할 수 있도록 세제・금융지원을 추진 하면서 자가취득이 곤란한 가구만을 대상으로 주거비 등을 보조하며 셋째, 임대 료의 지원이 임대시장에 영향을 미치지 않도록 임대주택 재고를 충분히 확보했 거나 또는 임대료 보조가 시장임대료의 상승을 초래하지 않는 방식으로 지원을 한다는 점이다.
임차가구에 대한 주거비 보조는 이들의 임대주택 접근가능성을 제고해 임대사 업에 긍정적인 영향을 미쳤다. 반면 지나친 보조는 임차가구의 노동의욕을 저하 시키고 소득수준을 초과하는 수요를 유발해 시장임대료를 상승시키거나, 저소득 층이 아닌 중산층용 임대주택을 공급하는 부작용도 나타났다.
(4) 세제지원
① 감가상각기간의 단축
감가상각제도는 임대주택 투자에 대한 세제지원의 핵심으로 간주된다. 임대사 업 활성화의 장애요인 가운데 하나는 초기의 투자비용으로 인해 초기수익률이 낮고 자금회전이 느리다는 점이다.
감가상각기간의 단축은 이런 문제의 해결에 효율적인 세제지원방안의 하나다.
세금부과에서 감가상각분 만큼은 사업의 필요경비로 인정하기 때문에 감가상각 기간이 줄어들면 투자기간당 감가되는 비중이 높아진다. 과세표준에서 필요경비 가 늘어나므로 임대사업에 부과되는 세금이 감면되는 효과가 있다. 특히 가속감 가상각은 자본투자가 많은 사업초기에 감가상각 비율을 높여주기 때문에 임대사 업의 소득세 및 사업세 경감효과가 크고, 민간자본을 임대주택투자로 유인하는 효과가 높다.
미국의 1981년 경제회복대책과 1986년 세제개혁은 임대주택의 투자에 큰 영향 을 미쳤다. 당시의 세제변경에 관한 내용은 <표 5-5>에 정리되어 있다.
<표 5- 5> 미국의 세제 변경 내용 : 80년대 전후
1981년 이전 1981～1986년 (경제회복대책)
1987년 이후 (세제개혁)
감가상각 방식 – 가속감가상각 직선감가상각
감가상각기간 30～40 년 15～19 년 27.5 년
소득세율(자가) 20 % 23 % 15 %
소득세율(투자) 50 % 45 % 28 %
자본이득세율 25 % 18 % 28 %
자료:DiPasquale, D. and W. C. Wheaton (1990)