1) 주택정책의 개요
주택정책의 목표는 소득계층에 따라 적절한 양과 질의 주택을 공급하는데 있 다. 이런 목표의 달성은 충분한 주택의 공급, 바람직한 주거상태의 유지, 적절한 주거비 부담에 달려 있다고 보고, 이를 실현하기 위해 노력하고 있다.
정책의 기본방향은 민간이 시장의 중심역할을 담당하도록 유도하는 것이며, 주택의 사회성을 감안해 공공개입과 규제로 시장안정을 도모한다. 당면과제는 자가소유율의 향상, 기존재고의 활용, 구동독지역의 임대주택 공급 등이다.
민간의 주택공급을 촉진하기 위해 다양한 금융・세제지원정책을 실시하며, 공 공부문이 직접 건설하는 주택은 전체의 1～2%에 불과하다. 지원방식은 다른 유 럽국가와 마찬가지로 주거용건물에 대한 대물촉진(對物促進, Obejektforderung) 과 주거비 부담을 경감시키는 대인촉진(對人促進, Subjektforderung)으로 구분된 다. 주요한 내용은 공공자금에 의한 건설촉진, 주택수당 지급, 세제우대조치・건 축저축장려제도・금융보증의 지원이 있으며, 이와 함께 임대료 규제, 주택개보 수 지원 등의 대책을 병행한다.
주택정책의 연대별 흐름을 살펴보면 제2차대전 직후에는 주택의 절대부족을 해소하기 위해 공공재원을 적극 투입하는 대량공급정책을 추진했다. 주택공급의 추진은 1950년의 「제1주택건설법(Ⅰ. Wohnungsbaugesetz)」과 1956년에 제정 된 「제2주택건설법(Ⅱ. Wohnungsbaugesetz)」에 바탕을 두고 있다. 제2주택건 설법은 자가주택 공급을 촉진하기 위한 것으로 현 정책의 근간을 이루는 법률이 다. 주택공급을 뒷받침하기 위해 1949년 주택건설촉진세제를 도입했고 1952년에 는 건축저축금고(Bausparkasse)를 설립해 저축가입자에게 건설자금을 융자해 주 었다. 또한 일부 주택의 임대료를 규제하고 공공주택 임대료는 건설원가 수준으 로 통제하는 정책을 실시했다.
주택정책은 1960년을 기점으로 한차례 변화를 겪었다. 대량공급으로 주택재고 가 가구수에 육박하면서 정책방향은 시장경제 중심으로 전환되었다. 1960년
「주택통제폐지와사회적임대차・주택법에관한법률」이 제정되었으며, 민간 주택의 임대료 규제를 없애고 수급을 시장기능에 맡기는 정책이 추진되었다. 이 와 더불어 임차가구의 주거안정대책으로 「주거보조법(Wohnbeihilfegesetz)」이 1963년에 제정되었고 동 법은 1965년 「주택수당법(Wohngeldgesetz)」으로 개 정되었다.
70년대 전반 주택정책은 몇 차례 혼란을 겪었다. 주택공급을 시장경제에 맡기 는 정책은 시장임대료의 상승을 초래했고, 임차가구의 주거불안을 해소하기 위 해 임대시장을 규제하는 정책이 재차 도입되었다. 1971년 한시법으로 제정된
「주거임대차보호계약법」에서는 임대료의 지나친 상승을 억제하는 방안으로 비교임대료 방식을 채택했으며,40) 「임대료인상법(Rent Regulation Act)」으로 개정되어 임대시장의 임대료규정에 관한 주요원칙으로 자리잡았다. 시장규제와 지원감소로 공공주택의 공급이 위축되자 다시 주택건설을 추진하는 한편, 주택 재고의 질적 개선을 위한 주택근대화프로그램이 시행되었다.
80년대 들어서는 주택투자로 인한 재정부담을 줄이고 민간자본을 시장으로 유 도하는 정책이 추진되었다. 사회임대주택의 공공지원을 축소하고 민간임대주택 의 공급촉진, 자가취득 세제혜택 강화, 임대시장 규제의 완화에 따라 시장기능중 심의 주택정책이 거의 정착되었다. 또한 주택건설에 대한 지원인 객체보조를 폐 지하고, 저소득층에 대한 주거비지원방식인 주체보조를 강화하는 정책이 시행되 었다. 주체보조를 강화한 것은 공적자금지원으로 저소득층의 주택구입능력을 제 고해 자가소유를 촉진하는데 있었다. 이어 1990년을 전후해서는 경제성장에 따 른 수요 증가, 이민자의 주거수요 등으로 임대료와 주택가격이 상승해 주택건설 을 확대할 필요성이 다시 제기되었다.
40) 비교임대료(Vergleichsmiete)는 기존 임대차계약의 임대료를 인상할 때 같은 지역 내의 조건이 유사 한 주택의 임대료와 비교해 조정을 거치는 제도다.
통일 이후의 주택정책은 현안과제로 대두된 구동독지역의 주택문제 해결에 초 점을 두면서 다음과 같은 방향으로 추진되고 있다.
첫째, 적정한 비용으로 주택설비 개선을 유도하고 시장메카니즘을 통해 주택 수급의 균형을 도모한다. 둘째, 주택공급 및 주택취득 지원프로그램에 의해 효율 적인 주거보장시스템을 제공한다. 셋째, 구동독지역의 중앙관리적 주택시장을 시장경제원칙을 바탕으로 재편한다. 이를 위해 시장기능을 확립하는 방향으로 공공지원을 강화한다. 넷째, 자녀를 가진 가구의 자가취득을 권장한다. 이런 기본 방침에 따라 구동독지역의 주택사정 개선을 위해 사회주택 공급, 기존주택의 개 보수와 함께 주택수당의 지출을 확대하고 있다. 또한 자가소유의 촉진책으로 특 별지출공제제도를 개정해 주택구입자에게 보조금을 지급하는 주택취득보조금제 도를 1996년에 도입했다.
주택공급확대정책에도 불구하고 <표 4-19>에서 보듯이 주택재고는 아직 충분 하지 못한 편이다. 80년대 후반 한때 주택수가 가구수를 초과했으나, 이후 주택 공급이 급감하면서 1990년을 전후해서는 주택부족현상이 재현되었다. 더욱이 90 년대 들어서는 통일에 따라 구서독지역으로 이주한 가구의 주거문제와 구동독지 역의 주택부족현상이 심각하게 대두되었다. 구동독지역의 경우 단순한 주택재고 는 가구수를 상회했지만 상당수의 재고가 노후한데다 거주가 거의 불가능해 공 가로 남아있었다.
<표 4- 19> 독일의 주택재고 및 가구당 주택호수
(단위 : 천호, 호) 1950 1961 1970 1987 1990 1993 1995 1997 주택재고 10,082 16,816 20,807 26,184 26,839 34,989 35.954 37,050 가구당 호수 0.61 0.86 0.95 1.00 0.95 0.97 0.97 0.99 주 : 1993년 이전은 서독, 그 이후는 동서독을 합친 값임
자료 : 독일 연방통계국, Statistisches Jahrbuch, 1999
<표 4-20> 독일의 주택건설 실적
(단위 : 천호) 1950 1960 1970 1980 1985 1991 1995 1998 1999
계 391 612 544 509 433 331 603 501 473
서독지역 372 574 478 389 312 315 499 372 370
동독지역 19 72 66 120 121 17 104 129 103
주 : 기존건축물을 주택으로 개선한 실적 포함 자료 : 독일 연방통계국, Statistisches Jahrbuch, 1999
주택건설 실적은 <표 4-20>에서 보는대로 60년대에서 70년대를 걸쳐 연간 50 만호 이상의 주택이 공급되었으며, 70년대에는 한때 주택건설이 70만호를 상회 하는 실적을 기록했다. 80년대 후반 들어서는 재고 증가로 가구당 주택수가 1을 상회해 주택건설 활동이 일시 감소하는 추세를 보였다. 그러나 동독의 심각한 주 거문제 해결을 위한 정책추진으로 90년대 중반부터는 다시 주택공급이 활기를 유지하고 있다.41)
90년대 중반에 나타난 주택공급의 특징 가운데 하나는 주거문제를 조속히 해 결하는 방안으로 공동주택(Mehrfamilienhausern)의 비중이 높아지고, 판매를 목 적으로 하는 분양주택(Eigentumswohnungen)의 공급이 크게 증가했다는 점이 다.42) 이런 현상은 1997년을 고비로 완화되어 최근에는 다시 1가족주택의 비중 이 늘어나고 있다. 이는 1996년부터 시행된 자가취득보조금으로 가구의 주택구 입여력이 높아진데 기인한다.
41) 다른 용도의 기존건축물을 주거용으로 개선해 사용하는 방법으로 연 7～8만호 가량의 주택이 공급 되고 있다.
42) 다른 선진국과 마찬가지로 독일의 주거수요도 1가족주택(Einfamilienhausern) 중심으로 형성되어 있 지만, 단기간에 많은 주택을 공급해 주택문제를 완화하려는 정책에 따라 1995년의 경우 신축주택 중에서 공동주택이 차지하는 비중은 60%를 상회했다. 또한 주택수요 증가와 각종 투자지원대책에 힘입어 많은 분양주택이 공급되었다.
2) 임대주택정책
(1) 임대시장의 현황 및 정책
독일은 다른 선진국에 비해 주택재고가 충분하지 못하며, 소득수준에 비해 주 택가격이 높은 편이어서 많은 가구가 임대주택에 거주하고 있다.
<표 4-21>에서 보는대로 자가소유율은 1993년 현재 38.8%에 그치고 있다. 자 가소유율이 낮은 것은 높은 주택가격으로 자가구입의 부담이 큰데다, 전후의 주 택정책이 사회임대주택 공급을 중심으로 추진되었다는 사실에 기인한다. 사회주 택의 건설실적에서 임대주택 비중은 70년대까지 절반을 상회했으며 80년대에도 40% 이상의 사회주택이 임대용으로 공급되었다. <표 4-22>에서 알 수 있듯이 독 일의 연소득대비주택가격 배수는 5.6배에 달해 주택가격이 높은 것으로 알려진 일본과 비슷한 수준이다.
또한 시장기능을 강조한 정책의 영향으로 민간시장이 유럽의 다른 국가에 비 해 발달해 있다. 주택재고의 43%가 민간임대주택이며, 절반 가량의 가구가 민간 임대주택에서 거주하고 있다. 임대주택의 소유관계를 보면 1992년 기준으로 임 대주택 재고 중에서 민간소유가 86%를 차지한다. 이에 비해 조합주택의 비중은 6%, 공공부문이 직접 소유한 재고는 8%에 그치고 있는 실정이다. 한편 임대주택 의 평균면적은 68㎡이며 자가주택 크기의 60%를 약간 상회하는 수준으로 다른 유럽국가와 비슷한 것으로 나타났다.
<표 4- 21> 독일의 주택사정 (1993)
(단위 : 천호, %, ㎡) 주택재고 지가주택 비율 임대주택 비율 자가주택 면적 임대주택 면적
32,885.4 38.8 61.2 111.1 68.1
자료 : 독일 연방건설성, Haus und Wohnung Im Spiegel der Statistik, 1997/ 98
<표 4-22> 소득대비주택가격 배수의 국제비교
(단위 : 배) 미 국(1998) 일 본(1998) 독 일(1996) 영 국(1998) 임대주택 면적
3.26 5.45 5.61 3.75 68.1
자료 : 日本 建設省住宅局住宅政策課, 住宅經濟 data集, 2000
임대주택의 공급은 자가소유 촉진, 기존주택 개선과 함께 독일 주택정책의 세 가지 축을 형성하고 있다. 임대주택공급에 관련된 주요한 정책에는 사회임대주 택의 건설자금 융자, 운용경비 보조, 각종 세제혜택, 임대료보조 등이 있다. 주택 공급에 관한 각종 정책의 내용은 <표4-23>에 정리되어 있다.
<표 4- 23> 독일의 주택공급 지원제도 개요
정책 대상 정책 프로그램 지 원 내 용
자가소유 촉진
자가취득 세제지원 사회주택 건설
보조금 지원을 통한 촉진
융자, 대출금상환보조 또는 경비보조
임대주택 공급촉진
사회임대주택 건설 건설비 및 경비 경감을 위한 융자와 보조
감가상각에 의한 지원 감가상각 세제혜택
구동독 임대주택건설 세제혜택 부가금에 의한 공급촉진
기존주택 개선
구동독 자가개선 세제지원 부가금의 우대
구동독 임대주택개선 세제지원 부가금의 우대
사회주택 수선 촉진 수선비, 경상비용 소요자금융자 또는 보조
구동독 거주공간 현대화프로그램 부흥금용공고의 금리우대융자
주택수당 임대료보조와 부담금보조 임대료 또는 부담금의 보조금 지원
주택저축 장려제도
주택건설장려금 보조금
근로자재산형성저축 우대 보조금
자료 : 廣田美久(2000)에서 재인용