1) 주택정책의 개요
주택정책의 목표는 「안정된 생활을 영위할 수 있는 양호한 주거환경을 가진 주택의 확보」에 두고 있다.
정책목표의 달성을 위해 자가소유촉진책을 통한 공급 확대를 추진하는 한편, 주택금융공고의 장기저리융자를 통해 민간의 주택건설을 촉진한다. 정책의 바탕 에는 주택시장이 경제활동의 중요한 부분이며 주거안정은 자가소유가구의 확대 에 있다는 인식이 깔려있다.
<표 4- 7> 일본의 주택건설5개년계획의 정책목표
정 책 수 립 의 배 경 계 획 목 표
제1기 (1966～1970) 인구의 대도시 집중으로 주택부족 ・주택난 해소
・1세대 1주택 실현 제2기 (1971～1975) 베이비 붐 세대의 수요 증가 ・주택난 해소
・1인 1실 규모의 주택공급 제3기 (1976～1980) 양적 충족에서 질적 충족 전환 ・거주기준 달성을 위한 기
반 확립 제4기 (1981～1985) 대도시의 거주기준 향상 ・거주기준 달성
・주환경기준 마련 제5기 (1986～1990) 양질의 주택스톡 확보 ・최저거주기준 미달가구
의 주거향상
제6기 (1991～1995) 여유있는 주생활 실현 ・모든 가구의 주거수준을 최저기준 이상으로 향상 제7기 (1996～2000) 양질의 주택스톡 확보 ・가구의 50% 유도거주기
준 달성 자료: 住宅政策協議會 編著, 新時代の 住宅政策, 都市經濟學, 1996
주택정책의 특징은 첫째, 저소득계층의 주거안정은 공공부문에서 담당하고, 중・고소득층의 주거수요는 민간에서 맡도록 역할을 명확하게 분담하고 있으며 둘째, 노인가구・독신가구・장애인을 비롯한 다양한 수요자의 니즈를 충족시키 는 신축적인 수급정책을 수립하는 한편 셋째, 최저거주수준과 유도거주수준, 주 환경수준(住環境水準) 등을 마련해 기준에 미달하는 가구의 단계적인 주거향상 을 중요한 과제로 삼고 있다는 점을 들 수 있다.30)
주택공급은 1966년 제정된 「주택건설계획법」에 따른 주택건설5개년계획을 바탕으로 추진한다. 동 법은 심각한 주택난을 해소하고 1970년까지 1가구1주택 을 실현하기 위해 정부, 지방공공단체, 민간이 협력해 주택건설을 추진하는 목적 에 따라 제정되었다. 주택건설5개년계획에서는 매 계획마다 시장상황과 국민의 요구에 부합하는 정책목표를 세우고, 이를 달성하기 위한 지원을 하고 있다.
70년대 전반까지는 인구의 도시집중, 인구증가에 따른 수요를 충족하기 위해 주택의 양적 확대에 비중을 두고 정책을 추진해 매년 많은 주택을 공급했다.
1966년부터 1975년 사이에 약 1,500만호의 주택이 건설되었으며, GNP대비주택 투자 비중은 8%에 달했다.
<표 4- 8> 일본의 주택건설 추이
(단위 : 천호, %)
1966～70 1971～75 1976～80 1981～85 1986～90 1991～95
총 주택건설 (공공자금에의한비중)
6,739 (38.1)
8,280 (37.5)
7,698 (47.4)
6,104 (52.9)
8,356 (37.6)
7,623 (52.7) 자료: 日本 統計廳, 住宅統計調査
30) 거주수준의 설정은 주택규모, 방수, 성능・설비 같은 다양한 측면에서 안정된 주거생활을 유지할 수 있는 기준을 마련하고, 실현가능성을 검토해 세워졌다. 유도거주수준의 주택규모는 4인 가족의 경우 도시거주형(도시 및 주변의 공동주택 기준)은 전용면적 91㎡, 일반형(교외 및 지방의 단독주택 기준) 은 전용면적 123㎡로 되어 있다. 최저거주수준은 4인 가족에 대해 전용면적 50㎡로 정해져 있다. 주 환경수준은 기초수준과 유도수준이 각각 설정되어 있다.
주택대량건설에 힘입어 1968년 가구당 주택재고 비율이 100%를 초과했고, 1973년에는 모든 지역의 주택재고가 가구수를 상회하면서 공가율이 5%를 넘어 섰다. 양적인 재고목표를 초과달성함에 따라 주택투자 비중은 점차 감소해 1998 년의 GNP대비주택투자 비중은 4%대로 낮아졌다. 70년대 후반 이후로는 주거환 경 개선과 양질의 주택공급을 새로운 정책목표로 삼아 주택의 질적 향상에 치중 하고 있다.
1996년부터 시작한 제7기 주택건설5개년계획에서는 노후주택 개량투자를 통 해 양질의 주택스톡을 확보하고, 주택문제가 아직 남아있는 대도시 도심부에 주 택공급을 촉진하는 정책을 추진하고 있다.
제7기 주택건설5개년계획의 주요내용은 국민의 니즈에 대응하는 양질의 주택 스톡 정비, 안전하고 쾌적한 도시거주 여건 마련과 주환경 정비, 장수사회의 실 현을 위한 환경 정비, 지역활성화에 기여하는 주택・주환경의 정비 등 4개 과제 로 구성되어 있다. 이 기간 동안 가구증가, 노후주택의 철거・재축 같은 수요에 대비해 약 730만호의 주택이 건설될 예정이며 공공자금에 의한 주택은 352만 5 천호를 계획하고 있다.31)
<표 4- 9> 일본의 주택재고 및 가구당 주택호수
(단위 : 천호, 호, %) 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 주택재고 21,090 25.591 31,059 35,451 38,607 42,007 45,879 52,246 가구당 호수 0.97 1.01 1.05 1.08 1.10 1.11 1.12 1.13 자가소유율 64.3 60.3 59.2 60.4 62.4 61.3 59.8 60.3
공가율 2.5 4.0 5.5 7.6 8.6 9.4 9.8 11.5
자료: 日本 統計廳, 住宅統計調査
31) 공공자금에 의한 주택은 공영주택, 특정우량임대주택, 공고주택, 공단주택, 공적조성민간주택 등을 포함한다. 이 중 주택금융공고의 자금지원을 받아 건설・개량하는 공고주택이 약 2/ 3를 차지한다.
일본의 주택금융은 공공기관인 주택금융공고(住宅金融公庫)가 중요한 역할을 맡고 있다. 1950년에 설립된 주택금융공고는 저소득층의 주거지원과 함께 민간 기능의 보완 역할을 수행한다. 공고의 재원은 주로 정부재정투융자에서 조달하 지만 자본시장의 채권발행도 이용하며, 저리금융의 지원에서 발생하는 이차는 일반회계에서 보전받는다.
주택금융공고의 주요기능은 가구의 주택취득능력 제고, 신축 및 기존주택의 주거수준 향상, 민간자본의 주택투자 유도 등이다. 지금까지 공고의 주택융자실 적은 거의 1,800만호에 달해 주택재고의 30%를 점하고 있다. 특히 저리자금의 융 자로 가구의 주택구입능력을 제고하는 동시에32)주택스톡의 수준 향상,33) 양질 의 임대주택의 공급에도 크게 기여했다. 민간자금에 의한 임대주택과 공고융자 임대주택의 규모를 비교한 조사에 따르면 1999년의 경우 민간자금임대주택의 규 모는 47.3㎡인데 비해 공고융자임대주택은 65.7㎡로 훨씬 크다.
<표 4- 10> 주택금융공고 융자주택의 비중
(단위 : 만호, %) 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1999
착공호수 누계 249 415 672 927 1,198 1,547 1,791 공고융자주택 비중 17.0 18.5 22.6 26.0 27.4 30.3 31.8 자료 : 日本 住宅産業新聞社, 住宅經濟data集, 2000
32) 주택금융공고의 융자와 일반 금융기관 융자의 주택구입능력 제고효과를 비교한 연구에 따르면 주택 금융공고는 가구의 주택마련에 크게 기여하는 것으로 나타났다. 일반 금융기관에서 대출받아 주택 을 구입하려면 윈리금상환을 부담할 수 있는 연소득이 837만엔 이상이었으나, 주택금융공고의 저리 자금을 대출받는 경우 연소득 539만엔인 가구도 주택구입이 가능한 것으로 나타났다. (日本 住宅産 業新聞社, 住宅經濟data集, 2000, p.136)
33) 1999년의 경우를 살펴보면 주택금융공고에서 자금지원을 받아 건설・공급된 주택은 모두 최저거주 기준을 상회하고 있으며, 유도거주기준을 충족하고 있는 주택의 비중도 79%에 이르는 것으로 조사 되었다.
2) 임대주택정책
(1) 임대시장의 현황
<표 4-11>에서 보는 것처럼 차가주택의 비중은 40%에 이르고 있으며, 민간임 대주택에 거주하는 가구 비중이 높은 편이다. 공영주택 등 공공부문의 역할은 임 대시장의 18%에 그치고 있다.34)
최저・유도거주기준, 주환경기준 등 양질의 주거환경 달성을 위한 각종 정책 에도 불구하고 임대주택의 질적 수준은 열악한 상태에 놓여 있다. 1998년 현재 평균주택규모는 92.4㎡이며, 자가주택의 규모는 122.7㎡로 1978년에 비해 15.6%
가 증가했다. 반면 임대주택은 같은 기간 동안 규모가 10%남짓 증가하는데 그쳤 으며 평균 46㎡로 자가주택의 1/ 3 정도에 불과하다. 특히 민간임대주택의 평균 규모는 42㎡에 불과하며 규모가 50㎡에도 못 미치는 주택의 비중이 75%에 달하 는 실정이다.
<표 4- 11> 일본의 자가・차가주택 추이
(단위 : 가구)
총 주택 자가주택
차 가 주 택
계 공영주택 공단공사 민간주택 급여주택
1968년 24,198 14,594 9,604 1,403 6,527 1,674 1978년 32,189 19,428 12,690 1,719 723 8,409 1,839 1988년 37,413 22,948 14,015 1,990 809 9,666 1,550 1998년 43,892 26,481 16,692 2,126 865 11,977 1,724 자료 : 總務廳 統計局, 平成10年住宅・土地統計調査, 1999
34) 일본의 높은 주거비 부담으로 임대료가 저렴하고 상태가 양호한 공공임대주택은 수요에 비해 공급 이 부족한 실정이다. 1995년의 경우 공단임대주택의 입주경쟁률은 대개 10대1에 달했다.
<표 4- 12> 일본의 자가・차가주택 규모
(단위 : ㎡/ 호)
주택 평균 자가주택
차가주택
공영주택 공단공사 민간주택 급여주택
1978년 80.28 106.16 41.52 43.32 37.02 55.33 1998년 92.43 122.74 50.19 46.97 42.03 53.52 자료 : 總務廳 統計局, 平成10年住宅・土地統計調査, 1999
<표 4-13>에서 보는대로 일본의 평균 주택규모는 독일, 프랑스 등과 별 차이가 없으며 자가주택의 경우 도리어 유럽국가들을 상회하고 있으나, 임대주택의 규 모는 미국이나 유럽국가에 비해 훨씬 적은 것으로 조사되고 있다. 정부에서 설정 한 최저거주수준에 미달하는 가구 비율을 살펴보면 자가소유가구는 2.4%에 불과 한데 비해 민간임대주택에 거주하는 가구의 경우는 최저거주수준 미달가구 비율 이 18%에 달한다.
건축시기가 오래되고 구조가 노후한 임대주택이 많다는 점도 임차가구의 주거 환경을 악화시키는 이유다. 차가로 사용되는 주택의 20%가 건축한지 30년 이상 경과된 노후주택이다.
<표 4- 13> 임대주택 규모의 국제 비교
(단위 : ㎡) 일본 (1993) 영국 (1991) 독일 (1993) 프랑스 (1992) 미국 (1993)
평균 주택규모 91.9 97.9 84.8 86.4 160.3
자가주택규모 122.1 109.0 111.1 101.4 167.7
임대주택규모 45.1 94.0 68.1 68.3 118.3
자료 : 독일은 廣田美久(2000)에서 인용, 나머지 국가는 日本 建設省
일본의 임대주택이 질적 측면에서 이처럼 열악한 것은 고도성장시대에 1가구 1주택을 목표로 소형임대주택을 많이 공급한데다, 높은 지가로 임대료가 비싸 임 대주택 입주가구의 소득을 감안해 부담가능한 수준으로 주택규모를 정한데서도 원인을 찾을 수 있다.
(2) 임대주택정책
임대주택정책의 당면과제는 임차가구의 주거수준을 향상시키는데 두고 있다.
주택재고의 충분한 확보에도 불구하고 공공임대주택은 최저주거수준에 미달하 는 주택의 비중이 높은 편이며, 민간임대주택 역시 높은 임대료와 낮은 주거수준 이 문제로 남아 있다.
<표 4-14>에서 보는 것처럼 가구의 주거비 부담은 지난 몇 년 동안 계속 증가 하고 있다. 임대정책의 핵심과제는 높은 주택가격으로 자가구입이 어려운 저소 득가구의 주거안정을 위해 공공에서 저렴한 임대료로 임대주택을 공급하는 것이 다. 이런 정책에 따라 공영주택 등의 공공임대주택에 거주하는 가구는 70년대 중 반까지 실수입의 2%에 불과한 주거비를 부담해 임대주택에 거주할 수 있었다.
그러나 최근에는 주거비 부담이 9%로 증가했으며, 민간임대주택 거주가구는 실 수입의 13.7%를 주거비로 지출하고 있다.
<표 4- 14> 일본 가구의 주거비 부담
(단위 : %) 1975 1980 1985 1990 1995 1997 1999
자가가구 5.5 6.6 7.6 7.6 9.3 9.0 9.6
공공차가가구 2.2 4.2 5.5 6.1 7.5 9.3 8.5
민간차가가구 7.6 8.6 10.1 10.9 13.0 12.9 13.7 자료 : 日本 總務廳, 家計調査