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외국의 민간임대주택 공급정책 연구 Private Rental Housing Policy in The United States, Germany and Japan

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외국의 민간임대주택 공급정책 연구

Private Rental Housing Policy in

T he United States, Germany and Japan

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2001, 국토연구원

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국토연자 2001–4

외국의 민간임대주택 공급정책 연구

P r iv at e R ent al H ou sin g P olicy in T h e Un it ed S t at es , Ger m any an d J ap an

손 경 환

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연 구 진

연구책임・손경환 연구위원

국토연자 2001–4・ 외국의 민간임대주택 공급정책 연구

글쓴이・손경환 / 발행자・이정식 / 발행처・국토연구원 출판등록・제2- 22호 / 인쇄・2001년 12월26일 / 발행・2001년 12월31일

주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431- 712) 전화・031-380- 0426(정보자료팀) 031-380-0114(대표) / 팩스・031-380-0474

http:// www.krihs.re.kr

2001, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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지난 몇 년 동안 임대시장은 전월세값이 계속 상승하면서 불안정한 양상을 보이고 있다. 임대주택이 절대 부족한 상황에서 전월세값의 상승은 상당기 간 동안 주기적으로 반복되면서 임차가구의 주거불안을 초래하고, 주택시 장의 안정을 저해할 가능성이 높다.

임대시장의 안정을 위해 정책당국에서는 국민임대주택 20만호 건설, 전월 세시장안정대책 등을 강력하게 추진하고 있으나, 임대시장의 수요를 상당 부분 담당해야할 민간임대산업의 부진으로 충분한 정책효과를 기대하기는 어렵다. 이런 현실을 감안할 때 민간부문의 임대주택사업 활성화를 통해 임 대주택 공급을 늘리고, 시장의 장기적 안정을 도모하는 정책 마련이 시급한 실정이다.

이 연구는 민간시장이 발달되어 있는 주요 국가의 민간임대주택 공급에 관 련된 정책을 검토해, 한국 임대시장에 적용가능한 민간임대산업육성대책의 개발방향을 제시하려는 목적을 가지고 있다.

미국, 일본, 독일 등 한국의 임대주택정책에 여러 시사점을 줄 수 있는 국가 의 민간임대주택 공급제도를 중심으로 주택정책을 정리하였으며, 정책의 효과를 살펴보았다. 또한 한국 임대시장이 처해 있는 현실을 감안해 민간임 대주택의 공급 확대에 기여할 수 있는 현실적인 정책수단을 찾아보았다. 이

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들 국가 외에도 프랑스, 영국, 호주 등의 민간임대주택 공급정책을 살펴보 고, 민간임대주택 공급의 활성화에 기여하는 시사점을 제시하였다.

이 연구는 앞으로 임대시장의 중요한 축을 담당할 민간임대산업의 발전과 임대주택정책의 수립에 기여할 것으로 기대된다. 끝으로 연구의 수행을 위 하여 노력해 온 손경환 연구위원의 노고를 치하하는 바이다.

2001년 12월 원장 이 정 식

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외국의 민간임대주택정책에 관한 정리는 미국, 일본, 독일을 중심으로 분석 하였다. 이들 세 국가를 연구대상으로 정한 배경은 다음과 같다. 첫째, 미국 은 자본시장이 발달해 있고 민간자본과 임대시장이 효율적으로 연계되어 있어 최근 도입된 주택저당채권유동화, 부동산투자신탁 같은 제도를 민간 임대주택의 공급활성화에 연결시키는 시사점을 줄 수 있을 것이다. 둘째, 일본은 높은 주택가격과 임대료, 이용가능한 택지의 제한 등 시장여건이 한 국과 유사한 점이 많다는 점이다. 셋째, 독일은 유럽국가 가운데 민간임대 시장의 비중이 높고 임대주택정책이 민간자본을 활용한 공급 중심으로 추 진되고 있어 민간자본의 투자대책 마련에 도움을 줄 것으로 판단되었다.

본 보고서의 각 장별 내용을 요약하면 다음과 같다.

제2장 민간임대주택 현황 에서는 민간임대주택의 개념 및 범위를 정리하 고, 주요 국가의 민간임대주택 비중을 살펴보았다. 또한 이들 국가의 임대 시장의 동향과 최근 시장에서 나타나고 있는 흐름을 정리하였다. 이런 흐 름의 특징을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 대부분의 국가에서 공공임대주택 투자자와 자가가구의 보조금을 비롯한 주택지원을 축소하고 있다. 둘째, 저 소득가구를 위한 임대주택 공급을 민간투자에 상당부분 의존하는 경향을 보여준다. 셋째, 임대시장의 규제를 완화해 민간투자를 유도하는 추세가 정

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책의 핵심으로 자리잡고 있다. 넷째, 기존의 투자자를 민간임대시장에 유지 하려는 정책과는 별도로 금융기관 같은 대형투자자의 시장참여를 유도하는 인센티브를 수립하고 있다. 다섯째, 임대시장의 규제를 적극 완화하는 추세 가 자리잡고 있다.

제3장 한국의 민간임대주택 에서는 임대시장의 현황을 살펴보고, 민간임대 주택의 유형과 투자실태를 파악했다. 공식적인 주택임대사업이 시작된 1994년 이후 임대사업자의 임대호수는 매년 꾸준히 증가해 2001년 8월 현 재 등록된 임대주택수는 45만호에 이른다. 지역별로는 서울을 비롯한 수도 권의 임대주택 재고가 전체 임대주택의 50%(임대사업자 기준으로는 68%) 를 차지하며, 이는 수도권의 임대수요가 많은데다 주택가격 상승에 따른 기 대수익이 높다는 사실에 기인한다.

주택임대사업지원대책은 금융지원과 세제혜택으로 구성되며, 대부분의 지 원은 소형임대주택에 집중되어 있지만, 중형임대주택에 대한 국민주택기금 자금지원이 1998년부터 실시되었다. 이는 저소득층의 주거복지 차원에 국 한되어 있던 정책의 목표가 전반적인 임대시장 안정으로 전환되고 있다는 사실을 시사한다. 임대주택의 세제지원은 주로 소형임대주택에 대한 국세, 지방세의 감면방식으로 시행되고 있다. 임대사업자로 등록해 주택임대사업 을 하는 경우 다양한 세제・금융상의 지원과 함께 임대료 등에 관한 규제 도 따른다.

제4장 주요국의 민간임대주택 공급정책에서는 미국, 일본, 독일의 주택정 책에 대한 개요를 정리하고, 임대시장 및 임대주택정책, 민간임대시장 등을 세부적으로 살펴보았다.

미국 주택정책의 목표는 모든 국민에게 적절한 주택과 양호한 주거환경을 제공하는데 있다. 당면과제는 자가소유 촉진, 무주택자(homeless)대책, 공 공주택 유지보수, 민간투자 활성화 등이다. 정책의 기조는 주택시장과 자본 시장을 연계해 민간기능에 의해 주택문제를 해결한다는 점이다. 이를 위해 모게지시장을 뒷받침하는 다양한 기관이 설립되어 있다. 90년대 임대주택 정책의 특징은 주택문제를 사회문제와 연계해 해결하는 노력을 강화하고 있다는 것이다. 이는 주택에 대한 접근만으로는 주거문제 해결에 한계가 있

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다는 인식에 바탕을 둔다. 한편 민간임대주택 공급에는 부분적인 세제・금 융지원과 함께 기존 주택의 활용 같은 수단을 강구하고 있다.

일본의 주택정책은 저소득계층의 주거는 공공에서 담당하고 중・고소득층 의 주거수요는 민간이 맡도록 역할을 분담하고 있으며, 다양한 수요자의 니 즈를 충족시키는 수급정책을 수립하는 한편, 최저・유도거주수준, 주환경수 준(住環境水準)을 마련해 기준미달가구의 주거향상을 과제로 삼고 있다. 자 가소유 위주의 정책을 추진하지만, 임대주택 공급을 위한 대책도 다양한 제 도가 마련되어 있다. 대표적인 공급대책으로는 공고융자임대주택, 특정우 량임대주택 등 소규모토지소유자의 임대시장 참여를 유도하는 제도를 들 수 있다. 특히 자가가구에 비해 상대적으로 열악한 임차가구의 주거환경 개 선에 노력을 집중하며, 민간자본과 공공지원을 묶어 효과를 제고하는 방향 으로 정책을 추진 중이다.

독일은 통일에 따른 주거문제 해결에 정책의 주안점을 두고 있다. 이를 위 해 구동독지역을 중심으로 다양한 세제・금융지원을 시행하고 있다. 당면 과제는 자가소유율 향상, 기존재고 활용, 구동독지역의 임대주택 공급 등이 다. 주택정책에서 특기할 사항은 사회주택(sozialwohnung)제도다. 독일의 사회주택은 다른 유럽국가와는 달리 정부의 지원으로 민간자본이 참여해 공급한다는 점에서 민간주택의 성격이 강하다. 민간기능을 중시하는 정책 의 영향으로 민간임대주택의 비중이 매우 높은 편이다.

제5장 민간임대주택 공급활성화대책은 외국의 민간임대주택제도에 대한 평가 및 민간임대주택 공급활성화 방안의 두 부분으로 구성되었다.

외국의 민간임대주택제도 평가에서는 미국, 일본, 독일을 중심으로 정책의 특징과 시장효과를 정리하였다. 임대주택정책은 나라별로 경제・사회적 여 건에 따라 다양하지만 공공주도형, 민간주도형, 민관협동형이 있다. 정책의 특징은 민간참여유도, 기존주택 활용, 저소득층 집중지원 등이다. 민간자본 의 활용방안으로는 사전매입계약에 의한 민간건설주택을 공공이 구입・임 차하는 방법, 민간투자에 대한 다양한 세제・금융지원, 소규모택지・주거용 건물소유자의 임대사업 참여 유도, 공공과 민간의 공동투자를 들 수 있다.

또한 기존의 재고를 임대용으로 활용하는 방식을 강조한다.

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주요 정책의 시장효과는 민관협동조직의 설립, 사회주택제도, 주거비보조제 도, 세제지원, 저리의 금융지원, 임대시장 규제완화 등을 대상으로 여러 국 가의 사례를 가지고 평가하였다. 정책평가에서 주목할 내용은 사회주택 및 감가상각제도의 시장효과다. 독일의 제3촉진사회주택은 민간임대주택의 공 급효과가 높았고, 감가상각제도는 임대주택 투자의 장애요인인 초기자본을 경감시킨다는 점에서 임대주택정책으로 적극 고려할 필요가 있다.

민간임대주택 공급활성화 방안에서는 외국의 임대주택 공급정책에 대한 평 가를 바탕으로 임대주택 재고의 부족문제를 해결하는 방안을 제시하였다.

구체적인 대책으로는 기관투자자의 시장참여를 유도하는 방안, 기존 주택 의 임대주택 활용, 다양한 투자기회의 제공, 소규모토지소유자 등의 활용, 세제지원방식의 개선, 임대시장의 규제완화 등을 들 수 있다.

첫째, 기관투자자의 시장참여를 유도하기 위해서는 임대주택시장에 관련된 창의적인 금융중개기법의 개발, 참여동기의 부여, 적절한 정부보조, 효율적 인 경영전략이 뒷받침되어야 한다. 둘째, 기존주택의 임대주택 사용방안은 재임대제도의 도입, 리스백(leaseback)방식의 활용, 비주거용건물의 임대주 택 사용권장 등이 있다. 셋째, 투자자에게 다양한 기회를 제공하는 방안으 로는 합작투자(joint venture)의 활성화, 특수목적협력회사(special purpose corpor ate vehicle)의 설립을 검토할 수 있다. 넷째, 세제지원은 사업소득세 위주의 지원 강화, 투자의 감가상각기간 단축 및 가속감가상각 방식 도입, 일정 임차조건의 중형 임대주택까지 지원범위 확대, 투자소득공제제도를 도입하는 방향으로 개선되는 것이 효율적이다. 그라고 임대료상한제, 월세 전환이자율규제 같은 시장규제는 주택재고가 부족한 현실을 감안할 때 완 화하는 것이 바람직하다.

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서 문 ⅰ

요 약 ⅲ

제 1장 미 릿 말

1. 연구의 배경 1

2. 연구범위 및 방법 2

제2장 민간임대주택 현황

1. 민간임대주택의 정의 3

2. 외국의 민간임대시장 동향 6

제3장 한국의 민간임대주택

1. 임대시장의 현황 11

2. 한국의 민간임대주택 14

1) 임대시장의 현황 14

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2) 민간임대주택사업 현황 16

3) 민간임대주택 지원내용 19

제4장 주요국의 민간임대주택 공급정책

1. 미 국 21

1) 주택정책의 개요 21

2) 임대주택정책 27

3) 민간임대주택정책 30

2. 일 본 41

1) 주택정책의 개요 41

2) 임대주택정책 45

3) 민간임대주택정책 50

3. 독 일 55

1) 주택정책의 개요 55

2) 임대주택정책 59

3) 민간임대주택정책 66

제5장 민간임대주택 공급활성화 대책

1. 외국의 민간임대주택제도 평가 69

1) 민간임대주택정책의 특징 69

2) 주요 정책의 시장효과 73

2. 민간임대주택의 공급활성화 대책 88

1) 민간임대산업 투자의 문제점 88

2) 민간임대주택의 공급확대 방안 89

참고문헌 103

(13)

표 차례

<표 2-1> 주요국의 공공임대주택 범위의 설정 5

<표 2-2> 유럽국가의 임대주택 소유권 분포 6

<표 2-3> 주요국의 소유관계별 주택재고 비중 6

<표 2-4> 주요국의 민간임대주택 비중 추이 7

<표 3-1> 주거점유형태의 변화 추이 11

<표 3-2> 임대주택 재고 현황 13

<표 3-3> 임대주택법의 임대주택 유형 15

<표 3-4> 민간임대사업자 현황 17

<표 3-5> 공공임대주택의 부문별 건설 실적 18

<표 4-1> 미국의 주택재고 및 가구당 주택호수 23

<표 4-2> 미국 차가가구 비중 및 자가・차가의 주거비 부담 25

<표 4-3> 미국 임차가구의 주거실태 26

<표 4-4> 미국 임대주택의 단지규모 26

<표 4-5> 링키지제도의 사례 33

<표 4-6> 저소득층 임대주택 세액공제프로그램의 주요내용 36

<표 4-7> 일본 주택건설5개년계획의 정책목표 41

<표 4-8> 일본의 주택건설 추이 42

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<표 4-9> 일본의 주택재고 및 가구당 주택호수 43

<표 4-10> 주택금융공고 융자주택의 비중 44

<표 4-11> 일본의 자가・차가주택 추이 45

<표 4-12> 일본의 자가・차가주택 규모 46

<표 4-13> 임대주택 규모의 국제비교 46

<표 4-14> 일본 가구의 주거비 부담 47

<표 4-15> 일본의 공공임대주택제도 48

<표 4-16> 일본 공공임대주택의 건설실적 49

<표 4-17> 일본의 정부지원 민간임대주택 건설실적 51

<표 4-18> 일본의 주요 임대주택관련세제 53

<표 4-19> 독일의 주택재고 및 가구당 주택호수 57

<표 4-20> 독일의 주택건설 실적 58

<표 4-21> 독일의 주택사정 (1993) 59

<표 4-22> 소득대비주택가격 배수의 국제비교 60

<표 4-23> 독일의 주택공급 지원제도 개요 60

<표 4-24> 독일 사회임대주택 공급주체별 실적 62

<표 4-25> 독일의 사회주택 건설실적 65

<표 4-26> 독일의 임대주택 투자 감가상각 내용 67

<표 5-1> 영국의 공공주택 매각 추이 73

<표 5-2> 프랑스 HLM 주택의 공급실적 74

<표 5-3> 유럽국가의 사회임대주택 비중 75

<표 5-4> 주요국의 주거비 보조 실태 77

<표 5-5> 미국의 세제변경 내용 79

<표 5-6> 미국의 아파트투자 감가상각 공제효과 비교 80

<표 5-7> 임대료규제의 주요 유형 85

<표 5-8> 미국 연기금의 부동산투자 추세 91

<표 5-9> 미국의 부동산유형별 리츠 수익률 92

<표 5-10> 독일의 비주거용건물의 개조실적 94

(15)

그림 차례

<그림 2-1> 주요국의 연평균 주택가격 및 물가상승 8

<그림 3-1> 주택가격 및 전세값 변동 추세 11

<그림 5-1> 자가・차가의 자본비용 변화 추세 81

<그림 5-2> 미국의 아파트 건설실적 82

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C H A P T E R

머 리 말

1. 연구의 배경

지난 몇 년 동안 임대시장은 전월세값이 계속 상승하면서 불안정한 양상을 보 이고 있다. 이는 임대용주택의 절대 부족과 함께 전세의 급속한 월세 전환이라는 구조적 변화에 기인하는 것으로 보인다. 이런 상황은 상당기간 동안 주기적으로 반복되면서 임차가구의 주거불안을 초래할 가능성이 높다.

시장의 안정을 위해 정책당국에서는 국민임대주택 20만호 건설에 의한 공공임 대주택의 공급 확대, 전월세시장안정대책 등을 강력하게 추진하고 있으나, 임대 시장의 수요를 상당부분을 담당해야할 민간임대산업의 부진으로 충분한 정책적 효과를 기대하기는 어려운 실정이다. 따라서 민간부문의 임대주택사업 활성화를 통해 임대주택 공급을 늘리고 시장의 장기적 안정을 도모할 수 있는 정책의 마련 이 시급하다.

이 연구에서는 외국의 다양한 민간임대주택 공급에 관련된 정책을 검토하고 시장효과를 평가해, 한국 임대시장에 적용가능한 대책을 개발하는 방안을 마련

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하고자 한다. 그동안 임대주택에 관한 외국의 사례나 정책을 소개한 경우는 많았 지만, 구체적인 평가 및 시장효과에 대한 연구는 별로 없어 실제 정책수립에 큰 도움을 주지 못하고 있는 실정이다.

연구의 주요 목적은 첫째, 민간임대주택 공급제도를 중심으로 주요 국가의 주 택정책을 정리하고 둘째, 이러한 정책의 추진배경과 민간임대주택 공급효과 및 임대시장 안정효과를 분석하며 셋째, 한국 임대시장이 처해 있는 현실을 감안해 민간임대주택의 공급 확대에 기여할 수 있는 현실적인 정책수단을 제시하는데 두고 있다.

2. 연구범위 및 방법

연구의 범위는 미국, 일본, 독일을 중심으로 주택시장의 흐름과 민간임대주택 의 공급정책을 정리하는 것으로 정했다. 이들 세 국가를 연구대상으로 정한 것은 다음과 같은 이유를 들 수 있다.

첫째, 미국은 자본시장이 발달해 있고 민간자본과 임대시장이 효율적으로 연 계되어 있다. 따라서 한국에 최근 도입된 주택저당채권유동화, 부동산투자신탁 같은 제도를 민간임대주택의 공급활성화에 연결시키는 시사점을 줄 수 있을 것 이다. 둘째, 일본은 높은 주택가격과 임대료, 이용가능한 택지의 제한 등 임대시 장의 여건이 한국과 유사한 점이 많다는 점이다. 셋째, 독일은 유럽국가 가운데 민간임대시장의 비중이 높고 임대주택정책이 민간자본을 활용한 공급 중심으로 추진되고 있어 민간자본의 투자대책 마련에 도움을 줄 것으로 판단되었다.

이들 국가 외에도 프랑스, 영국, 호주 등의 민간임대주택 공급정책을 살펴보고, 민간임대주택 공급의 활성화에 기여하는 시사점을 찾아보았다.

연구방법은 이들 국가의 민간임대주택 공급정책을 정리하고 정책효과를 분석 해, 한국의 민간임대주택에 대한 정책 수립에 도움을 주는 방안을 찾는데 중점을 두었다.

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2

C H A P T E R

민간임대주택 현황

1. 민간임대주택의 정의

임대주택은 공공임대주택과 민간임대주택으로 나누어진다.

민간임대주택의 범위를 어디까지 정할 것인지에 대한 명확한 정의는 없다. 일 반적으로 공공임대주택은 정부, 공공기관 등이 건설하거나 구입해서 임차・관리 하는 주택을 의미한다. 이에 비해 민간자본으로 주택을 건설 또는 매입해 임차・

관리하는 경우는 민간임대주택으로 분류할 수 있다. 그러나 민간과 공공의 자본 이 함께 투입되는 경우나 세제・금융지원을 받아 민간자본으로 건설 또는 관리 하는 임대주택도 많기 때문에 양자의 구분을 명확하게 내리기는 곤란하다.

따라서 민간과 공공주택의 구분은 장기간에 걸쳐 형성된 각 국가의 제도나 정 책결정에 의해 좌우되는 것이 일반적이며, 민간임대주택의 정의나 범위는 시장 상황이나 정책목표에 따라 다양하게 설정되고 있다.

민간임대주택의 범위 및 성격을 결정하는데는 네 가지 중요한 요소가 있다.1)

・임대주택의 소유권

・임대주택투자 또는 소유자의 목적

・주택배분이 시장기능에 의해 정해지고, 수급이 시장에서 청산되는지 여부

1) Whitehead, Christine M. E (1996)

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・정책타겟인 특정그룹의 가구를 대상으로 주택을 공급하는 투자자에 대한 공 공의 보조 또는 세제혜택 여부

민간임대주택의 정의에서 첫째 요소인 주택의 소유권과 둘째 요소인 소유목적 은 밀접한 관계를 가진다. 소유목적을 중시하는 국가에서는 단지 상업적 투자목 적을 가진 주택만을 민간임대주택에 포함시키고 주택조합 같은 사회적 성격을 내포한 주택은 민간의 범주에서 제외한다. 이에 비해 투자주체를 중요하게 여기 는 국가는 수익을 목적으로 하지 않는 주택, 예를 들면 사회단체의 협동주택이나 기업의 종업원주택 등도 민간임대주택에 포함하는 것이 일반적이다.

세 번째 요소는 정부의 규제와 관련되어 있다. 상당수의 국가가 저소득층 보호 를 명분으로 임대시장에 직간접적인 개입을 하고 있다. 이러한 규제는 민간임대 주택의 시장기능을 약화시키기 때문에 민간이 공급하더라도 공공재의 성격이 강 해진다는 점에서 공공주택으로 분류될 수 있다. 동일한 임대주택이 규제의 강화 나 폐지에 따라 공공 또는 민간으로 성격이 변하는 경우도 나타난다.

정부보조와 관련해서는 민간임대주택의 정의나 범위 설정이 모호하며 국가 간 에 차이가 많다. 공공의 직접보조를 받아 지원이 필요한 계층에게 공급되는 임대 주택을 공공임대로 간주하는 국가가 있는 반면, 일부 국가는 공공지원을 받아도 개인, 기업 혹은 사회단체가 소유・관리하는 주택은 민간주택의 범주에 포함하 고 있다. 한편 공공자금이 일부라도 투입된 주택은 소유권에 관계없이 공공주택 으로 분류하는 경우도 있다.

이처럼 모든 상황, 모든 국가에 적용할 수 있는 민간임대주택의 개념을 정의하 기는 어렵다. 영국의 경우 민간주택, 개인이 소유한 사회주택과 공공당국의 주택 을 구분해 정책을 펴고 있다. 이에 비해 독일은 정부보조를 받는 상당수의 주택 도 민간부문으로 분류한다.2) 실제로 독일, 프랑스 등은 공공과 민간임대주택의 구별이 뚜렷하지 않으며, 투자주체에 관계없이 지원대상에 포함하고 있다.

2) 독일의 사회주택은 제1촉진, 제2촉진, 제3촉진사회주택이 있으며, 통상 제1촉진 및 제2촉진사회주택 은 공공주택으로 분류하는 반면, 제3촉진사회주택은 일정한 정부지원을 받지만 공급대상을 크게 제 약하지 않는다는 점에서 민간주택으로 간주한다.

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<표 2- 1> 주요국의 공공임대주택 범위의 설정

국 가 공 공 주 택 의 범 위 공공주택의 주요 기준

미 국 공공주택 및 임대료보조 주택 소유권/ 정부보조

일 본 주택공영, 주택공단, 지방주택공사에서 공급하는 주택 소유권

독 일 제1촉진, 제2촉진사회주택 소유목적/ 보조

프랑스 HLM주택 및 공공소유 비HLM주택 소유권

영 국 주택협회, 지방공공단체에서 공급하는 주택 소유권

자료 : 日本 住宅産業新聞社, 住宅經濟data集, 2000에 의해 재정리

<표 2-1>은 각 국이 통상적으로 적용하고 있는 공공임대주택의 범위를 정리한 내용이다. 이에 의하면 대부분의 선진국에서는 공공주택의 범위를 비교적 엄격 하게 제한하고 있다. 즉 공공주택과 민간주택의 구분요소인 소유권, 소유목적, 규 제, 공공보조 가운데 소유권과 소유목적을 우선적인 적용기준으로 삼고 있음을 알 수 있다.

따라서 이들 국가에서는 공급주체 및 관리주체가 정부 또는 공공기관이거나, 주택공급의 목적이 필요한 계층에게 주거지원을 하기 위한 경우를 공공주택으로 간주하고 있다. 또한 공공자금이 상당부분 투입된 주택도 공공주택으로 분류하 는 국가도 있지만, 투입자금의 성격을 크게 중요시하지는 않는다.

<표 2-2>는 주요 국가의 임대주택 재고를 소유권에 따라 분류한 분포현황이 다. 여기서 보는 것처럼 각 국은 주택공급전략에서 취한 우선순위에 따라 민간임 대주택의 비중이 큰 차이를 나타내고 있다. 세제・금융지원으로 민간투자의 활 성화하는 정책을 추진하는 독일, 프랑스는 개인 및 기관투자자의 비중이 높은데 비해, 정부의 직접 개입을 통해 주택문제를 해결해왔던 영국은 지방정부가 임대 주택의 60.5%를 소유하고 있으며, 네델란드의 경우 주택협회가 소유한 임대주택 비중이 58%에 달하고 있다.

(21)

<표 2-2> 유럽국가의 임대주택 소유권 분포

(단위 : %) 독일 (1987) 프랑스 (1992) 영국 (1993) 네델란드 (1992)

개인/ 파트너쉽 65.0 개 인 47.1 개 인 28.5 개 인 13.0 공동소유 7.1 HLM기구 39.8 지방정부 60.5 주택협회 58.0

공동관리 7.0 사회단체 6.6

주택협회 11.0 도시주택기구 10.0

비영리민간 17.5 기관투자자 6.5 비영리기관 9.0

기타상업적민간 3.4 기관투자자 10.0

자료 : Oxley, Michael and J. Smith (1996)에서 재인용

2. 외국의 민간임대시장 동향

민간임대주택은 지난 수십년 동안 임대시장에서 중요한 역할을 맡아왔다. 주 요 국가의 주택재고에서 민간임대주택이 점하는 비중을 살펴보면 미국, 일본이 30%에 달하며 독일은 절반 이상을 차지하고 있다. 반면 공공주택 공급을 강력하 게 추진했던 영국, 프랑스는 민간임대의 비중이 낮은 편이다.

<표 2- 3> 주요국의 소유관계별 주택재고 비중

(단위 : %) 미국 (1993) 일본 (1998) 독일 (1993) 프랑스 (1992) 영국 (1995)

자가주택 64.6 61.3 38.8 53.8 66.8

민간임대주택 32.2 31.8 52.9 20.6 9.9

공공임대주택 3.2 6.9 8.3 17.1 23.3

주 : 여기서 공공임대주택은 공공주체가 소유・관리하는 주택을 의미한다. 공공주체의 범위는 정부, 지 방공공단체, 공익법인 등이며, 독일과 프랑스의 경우 조합, 주식회사 등을 포함한다. 따라서 독일의 제3촉진사회주택은 공공주택에서 제외시켰다.

자료 : 日本 住宅産業新聞社, 住宅經濟data集, 2000

(22)

<표 2-3>에서 보는대로 각 국의 민간임대주택 비중은 정책방향에 따라 상당한 차이가 있다. 미국, 일본은 민간시장 의존도가 높으며, 영국 등은 공공임대의 비 중이 높다. 독일의 경우 외양적으로는 민간 비중이 압도적이지만, 대부분의 민간 임대주택이 일정한 정부지원을 받는다는 점에서 민간과 공공이 협력해 정책효과 를 높이는 전략을 취하고 있다.

80년대까지 많은 국가에서 민간임대시장은 위축되는 경향을 보였다.

영국의 민간임대주택 비중은 50년대 53%를 점했으나 90년대 초에는 9%까지 하락했으며, 이런 추세는 프랑스, 네델란드 등지에서도 비슷한 상황이었다. 일본 의 경우도 민간의 비중이 30% 이하로 감소했으며, 민간시장 의존도가 높은 미국 역시 주택경기 침체로 위축을 벗어나지 못했다. 다만 독일에서는 1990년을 전후 한 수요증가와 공급촉진책에 힘입어 시장이 비교적 활기를 유지했다.

민간임대시장이 위축된 이유는 크게 두 가지를 들 수 있다. 하나는 임대시장에 관한 규제다. 다른 하나는 자가소유에 유리하게 구성된 세제・금융상의 자가소 유촉진책이다.

80년대까지 상당수의 국가가 임차가구 주거안정을 위해 임대료통제나 임대조 건을 제약하는 방법으로 시장에 적극 개입했다. 임대료통제는 투자의 수익률을 떨어뜨리며, 임대주택을 유동성이 낮은 위험한 자산으로 간주되게 만든다. 이는 민간의 투자를 위축시키고, 주택공급을 감소시키는 결과를 초래한다.

<표 2- 4> 주요국의 민간임대주택 비중 추이

(단위 : %)

1973 1978 1983 1988 1993 1998

영 국 11.1 9.3 10.2

프랑스 27.6 22.2 19.7 20.6

일 본 33.9 31.8 29.7 29.9 31.4 31.2

자료 : 日本 住宅産業新聞社, 住宅經濟data集, 2000

(23)

임대료 통제의 사례는 많은 국가에서 살펴볼 수 있다. 미국처럼 시장기능을 중 시하는 국가에서도 뉴욕 등 대도시지역은 지난 수십년 동안 임대료를 통제하는 정책을 고수하고 있다. 프랑스의 경우 1982년 임대료규제를 강화하는 키이오 (Quilliot)법을 제정해 건축비가 상승하는 경우에만 임대료인상을 허용했다.3)독 일에서는 임대시장의 상황에 따라 임대료규제의 도입과 해제를 반복한 바 있 다.4) 일본 역시 차지차가법을 바탕으로 임차가구의 권리를 보호했으며, 지나친 보호가 임대주택의 공급 축소, 주택노후화 같은 부작용을 초래한다는 비판에 따 라 최근 부분적으로 완화하는 조치를 취했다.

자가 위주의 정책도 민간임대시장 위축을 초래한 이유로 생각할 수 있다. 많은 국가에서 자가주택소유자에게 자본이득세 감면, 저리융자 같은 세제・금융지원 을 제공하며, 저소득층에게는 공공임대주택을 제공하는 정책을 펴고 있다. 따라 서 주거선택에서 임차보다 자가가 유리한데다, 자가구입이 불가능한 가구는 민 간임대보다 공공임대를 선호하게 된다. 더욱이 <그림 2-1>에서 보듯이 인플레이 션에 따른 주택가격의 상승은 자가선호경향을 더욱 높여준다. 그 결과 민간임대 주택은 수요감소와 수익성 저하라는 불리한 상황에 처했다.

(%)

<그림 2- 1> 주요국의 연평균 주택가격 및 물가 상승 (1975~90)

3) 키이오(Quilliot)법은 1986년 시장임대료를 허용하는 메에네리(Mehaignerie)법에 의해 개정되었다.

4) 임대료 규제와 관련된 조치로는 70년대의 임대료인상법이 있다.

(24)

90년대 들어 민간임대주택에 관한 정책은 몇 가지 변화를 보여주고 있다.

많은 국가에서 주택공급이나 주택금융에 대한 규제완화와 함께 민간의 기능을 강화하는 정책이 진행되고 있다. 이런 변화에 따라 거시경제운용에서 주택시장 의 역할이 더욱 중요해지고 있으며, 민간임대시장은 이러한 과정의 한 축을 맡게 될 것이다.

최근 임대시장에서 나타나고 있는 새로운 흐름을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 대부분의 국가에서 공공임대주택 투자자와 자가가구의 보조금을 비롯한 주택지원을 축소하고 있다. 이런 정책은 민간임대시장의 투자 활성화에 도움을 준다. 둘째, 저소득가구를 위한 임대주택 공급을 민간투자에 상당부분 의존하는 경향을 보여준다. 셋째, 임대시장의 규제를 완화해 민간투자를 유도하는 추세가 정책의 핵심으로 자리잡고 있다. 넷째, 기존의 투자자를 민간임대시장에 유지하 려는 정책과는 별도로 금융기관 같은 대형투자자의 시장참여를 유도하는 인센티 브를 수립하고 있다.

(25)

3

C H A T E R

한국의 민간임대주택

1. 임대시장의 현황

자가소유촉진을 통한 대량공급정책에 힘입어 자가에 거주하는 가구의 비율은 1990년 49.9%에서 1995년에는 53.3%로 향상되었다. 그러나 주택문제가 상대적으 로 심각한 수도권의 경우, 자가점유율은 1995년 현재 46%에 머물고 있다.

<표 3- 1> 주거점유형태의 변화추이

(단위 : 천가구, %)

전국 수도권

1990 1995 1990 1995

자 가 전 세 보증부월세

(삯)월세 무 상

5,667 (49.9) 3,157 (27.8) 926 (8.2) 1,247 (11.0) 358 (3.2)

6,910 (53.3) 3,845 (29.7) 1,333 (10.3) 542 (4.2) 328 (2.5)

2,076 (42.2) 1,784 (36.3) 480 (9.8) 462 (9.4) 117 (2.4)

2,663 (46.0) 2,196 (38.0) 729 (12.6) 101 (1.8) 101 (1.7) 합 계 11,354 (100) 12,958 (100) 4,919 (100) 5,793 (100) 자료 : 통계청, 인구주택총조사보고서

(26)

공식적인 임대주택의 절대부족과 임대료 상승으로 임차가구는 만성적인 주거 불안상태에 놓여 있다. 이런 현상은 저소득층 뿐 아니라 중산층의 경우도 마찬가 지다. 공공주택정책의 대상에 포함되지 않는 중산층의 경우 47%가 전세 또는 월 세로 거주하는 임차가구이며,5) 대부분이 민간의 비공식적인 임대주택에 거주하 고 있다.

임대시장에서 매년 반복되고 있는 임대료 상승은 임차가구의 주거 안정을 저 해하는 요인이다.

<그림 3-1>에서 보듯이 지난 십수년 동안 전세값 상승은 주택가격의 상승률을 훨씬 상회하고 있다. 주택시장이 비교적 안정을 유지했던 1985년을 기준으로 주 택가격은 90년대 이후의 지속적인 가격안정에 힘입어 최근까지 약 53%가 상승 했으나, 전세값은 매년 평균 7.4%씩 올라 상승률이 200%를 초과했다. 소득 증가 율과 비교할 때 가구의 주거비 부담은 크게 증가했다는 것을 알 수 있다.

임대료의 빠른 상승은 일면 가격상승을 기대하는 투기수요가 사라지고 주택의 가치가 지대(地代), 즉 임대료에 의해 결정되는 시장의 정상화 과정이라고 볼 수 있다. 이런 과정을 겪고 나면 주택시장은 안정을 회복할 것이다.

(1985=100)

<그림 3- 1> 주택가격 및 전세값 변동 추세

5) 1998년 가계설문조사(국토연구원)에서 소득 4~7분위를 대상으로 추계한 결과를 인용하였다.

(27)

그러나 임대료의 급격한 상승은 임차가구의 주거불안을 야기한다. 더욱이 저 금리의 영향으로 전세금의 투자수익이 줄어들면서 금리하락의 소득감소를 보전 하기 위해 전세를 월세로 전환하는 현상이 나타났고, 이로 인해 임차가구의 실제 주거비 부담은 더욱 가중되고 있는 실정이다.

임대료 안정을 위해서는 임대주택의 공급이 필수적이다. 정부에서는 2003년까 지 국민임대주택 20만호를 공급하는 조치를 발표했다. 이 계획이 마무리되면 임 대주택 재고는 거의 10만호에 달하며 총 주택재고의 8%까지 비중이 높아진다.

특히 영구임대주택, 50년 임대주택, 국민임대주택 같은 장기임대의 비중이 3.5%

로 증가해 시장안정에 기여할 것이다. 그렇지만 정부의 노력에도 불구하고 공공 재원만으로 조속한 시일 내에 충분한 물량을 공급하기는 어려운 실정이다.

임차가구의 비중이 약 44%에 이르며, 이중 상당수가 정식 임대주택이 아니고 주택의 일부를 임차하는 형태인 민간의 비공식 임대주택에 거주하는 실정을 감 안할 때 민간부문에서 일정한 역할을 맡아야 한다. 자가소유율이 한국과 비슷한 외국의 사례에서 보듯이 이들 국가는 민간임대주택에 거주하는 가구 비율은 1 5~25%에 이른다.6) 따라서 임대주택 공급의 상당부분을 민간자본을 활용하는 방안을 적극 강구할 필요가 있다.

<표 3- 2> 임대주택 재고 현황(2000년 말)

(단위 : 호)

건설임대주택 건축법허가

임대주택

매입임대 영구임대 50년임대 공공임대 민간건설임대 기 타 주택

753,512 190,077 45,018 366,747 8,277 69,153 8,510 65,730 주 : 공공임대주택에는 민간이 국민주택기금으로 건설한 임대주택 포함

자료: 건설교통부

6) 자가소유촉진정책을 추진하는 영국, 일본의 경우 민간임대주택 거주 비율이 각각 10%, 33%로 차이가 많이 나타난다. 이는 영국은 과거 공공임대주택정책으로 민간의 비중이 낮았는데다 공공임대주택을 계속 분양한 반면, 일본은 자가촉진정책에 따라 공공임대주택 투자가 상대적으로 적은 편이었다.

(28)

2. 민간임대주택

1) 임대주택의 유형

제2장에서 설명한 것처럼 민간임대주택의 범위에 관한 명확한 정의는 없다.

공공임대주택은 정부, 공공기관 등이 건설하거나 구입해서 저소득층을 대상으로 임차・관리하는 주택을 의미한다.7)

한국의 경우 주택건설 및 공급주체에 관계없이 저소득층을 위해 국민주택기금 이나 공공부문에서 자금지원을 받아 5년 이상 임대를 목적으로 건설하는 주택으 로 임대조건 등을 정부의 직・간접적인 통제를 받는 주택을 공공임대주택으로 분류하고 있다. 이런 정의에 따르면 민간임대주택은 민간자본만으로 주택을 건 설하거나 매입해 임차하는 경우로 한정된다.

그러나 엄밀한 의미에서 공공자금을 일부 지원 받는 주택을 공공주택으로 분 류하는 것은 문제가 있다. 대개의 선진국에서는 저렴한 임대료의 주택을 공급하 기 위해 민간투자자에게 건설비용을 일부 지원해주거나 저리의 자금을 융자해주 지만, 이런 지원을 받은 주택을 모두 공공주택으로 분류하는 것은 아니다.8) 광의 로 해석하면 민간자본이 투입되거나 민간부문이 건설・관리에 관여하는 주택도 민간임대주택의 성격을 가진다고 볼 수 있다.

여기서는 민간의 임대주택 공급을 활성화하기 위한 정책수단 개발이라는 연구 목적을 감안해 민간이 자본투입・건설・관리 등에 관여하는 임대주택도 연구 범 주에 포함시켰다.

7) 이런 정의를 기준으로 한다면 한국의 공공임대주택은 영구임대주택, 국민임대주택, 장기임대주택의 일부 등으로 제한되며, 전체 주택재고에서 차지하는 비중은 크게 낮은 실정이다. 국민임대주택은 2001년부터 입주가 시작되었으며 10년 임대・20년 임대가 있다.

8) 공공임대주택과 민간임대주택의 구분은 입주대상가구에 대한 조건이나 관리주체의 성격에 따라 판단 하는 것이 합리적이다.

(29)

임대주택은 임대사업의 등록 여부에 따라 공식임대주택과 비공식임대주택으 로 나눌 수도 있다.

공식임대주택은 공공부문의 자금 지원을 받아 건설・임대하는 공공건설임대 주택, 민간이 건설・공급하는 민간건설임대주택, 임대사업자가 임대를 목적으로 구입해 임대하는 매입임대주택이 있다. 임대주택법에 규정된 임대주택의 유형을 정리한 내용은 <표 3-3>과 같다.

<표 3- 3> 임대주택법의 임대주택 유형

공공건설 임대주택

민간건설

임대주택 매입임대주택

임대료 표준임대보증금, 표준임대료 적용 규제 없음

임대의무기간

영구임대주택 50년

5년 3년

국민임대주택 10년・20년

사원임대주택 10년

그 외 5년

임차인 자격 및 선정

・입주모집공고 1년 전 무주택자

・공공, 10년 국민임대는 청약저축 가입자 우선

・영구, 국민임대주택은 입주가구의 소득 제한

규제 없음 규제 없음

매각가격 산정 (건설원가+감정평가액)/ 2 규제 없음 규제 없음 국민주택기금 지원 세대당 2,000만원 (중도금 600만원) 지원 없음 지원 없음

세제 지원

지방세

전용 60㎡ 이하

・취득세・등록세 면제

・재산세 50% 감면

・종합토지세 분리과세

양도세 전용 85㎡ 이하

・5년 이상 임대시 면제

5년 이상 : 50% 감면 10년 이상 : 100% 감면 자료: 건설교통부

(30)

한편 비공식임대주택은 임대사업자로 등록하지 않고 전세 또는 월세형태로 임 차하는 주택이며, 한국의 경우 임대시장의 80%를 훨씬 상회할 정도로 큰 비중을 차지한다. 비공식임대주택에 관해서는 관련자료가 거의 없는 실정이다. 서울시 의 경우 약 59%의 가구가 임대주택에 거주하고 있으며, 이 중 공식임대주택의 거주비율은 11%에 불과하다.9)

2) 민간임대주택사업 현황

민간부문의 주택임대사업에 관한 현황은 건설교통부의 임대사업 등록에 관한 자료를 이용해 정리했다. 임대주택법에 의하면 주택임대사업은 주택건설사업자 (주택건설촉진법에 의해 20호 이상 주택을 건설한 주택업체), 임대목적의 주택건 설업자(20호 미만 주택을 건축법에 의해 허가받은 자), 2호 이상의 임대주택을 소유 또는 매입체결한 개인 등이 임대주택법에서 정한 절차에 따라 사업자로 등 록해야 한다.

공식적인 주택임대사업이 시작된 1994년 이후 임대사업자의 등록 현황은 <표 3-4>에 정리되어 있다. 임대호수는 매년 꾸준히 증가해 2001년 8월 현재 등록된 임대주택수는 45만호에 이른다. 공식 임대주택이 주택재고에서 차지한 비중은 1995년에 1.5%에 불과했으나 최근에는 3.9%로 크게 증가했다. 지역별로는 서울 을 비롯한 수도권의 임대주택 재고가 전체 임대주택의 50%(임대사업자 기준으 로는 68%)를 차지하고 있다. 이는 수도권의 주택보급률이 낮아 임대수요가 많은 데다 주택가격 상승에 따른 기대수익이 높다는 사실에 기인한다.

임대주택 호수기준으로는 주택건설사업자가 차지하는 비중이 압도적으로 많 지만, 1997년 이후 매입임대사업자도 크게 증가하고 있다. 매입임대사업의 증가 는 전세값의 지속적인 상승에 힘입은 임대수익성의 향상, 기업 구조조정에 따른 퇴직자의 임대사업 참여, 임대사업 활성화를 위한 정책강화에 기인한다.

9) 정의철 (1998)

(31)

<표 3-4> 민간임대사업자 현황

(단위 : 호, 업체수)

건설임대사업자 매입임대

사업자 합 계

주택건설업체 건축법허가 사업자

1994년 32,100 ( 74) 52 ( 2) 783 ( 29) 32,935 ( 105) 1995년 137,356 ( 299) 1,710 ( 157) 1,885 ( 121) 140,851 ( 577) 1996년 195,982 ( 428) 3,277 ( 284) 4,702 ( 473) 203,961 (1,185) 1997년 228,645 ( 587) 5,577 ( 466) 28,116 (3,357) 262,338 (4,410) 1998년 264,977 ( 646) 6,631 ( 550) 37,686 (4,452) 309,294 (5,648) 1999년 316,274 ( 814) 8,069 ( 669) 52,246 (6,301) 376,589 (7,784) 2000년 392,037 ( 959) 11,265 ( 910) 68,729 (9,699) 472,031(11,568) 주 : ( )속은 사업자 수

자료: 건설교통부

민간임대사업자의 임대주택 규모는 전용면적 18평 이하가 거의 90%를 차지하 며 25.7평 이상인 임대주택은 1%에 불과하다. 이는 소형주택일수록 전세값 비중 이 높아 임대사업의 수익성 확보에 유리하며, 세제・금융 측면에서 정책적 지원 이 많다는 사실에 기인한다. 소형주택의 경우 전세값이 매매가격의 70~80%에 육박하는데다 낮은 금리의 융자이용, 세제감면 등으로 적은 자기자본으로도 상 당한 수익을 기대할 수 있기 때문이다.

민간부문의 임대시장 참여에는 순수한 민간임대주택 이외에 국민주택기금 등 공공자본을 이용해 임대주택을 건설・공급하는 방법도 포함시킬 수 있다.

공공임대주택의 건설은 80년대 이후 총 주택건설의 15% 정도를 점유하고 있 으며, 90년대 중반 들어서 민간의 참여가 활발해지고 있다. 사업주체별 공공임대 주택의 건설실적은 <표 3-5>에서 보는 것처럼 민간부문이 전체 건설호수의 절반 을 상회한다.

(32)

<표 3-5> 공공임대주택의 부문별 건설 실적

(단위 : 호, %)

주택건설 공공임대주택 건설 민간부문의

공공임대주택 건설

1985년 227,362 26,117 (11.5) 9,669 ( 4.3) 1990년 750,378 124,894 (16.6) 48,600 ( 6.5) 1995년 619,057 77,584 (12.5) 60,771 ( 9.8) 1996년 592,132 104,648 (17.7) 86,254 (14.5) 1997년 596,435 108,115 (18.1) 91,117 (15.3) 1998년 306,031 93,795 (30.6) 79,677 (26.0) 1999년 404,715 109,417 (35.8) 78,861 (19.5)

2000년 433,484 95,932 (22.1) -

주 : ( )속은 총 주택건설 호수에서 차지하는 비중 자료: 건설교통부

공공임대주택 건설에 대한 민간의 참여는 주택시장이 침체상태에 놓여 있던 1993년부터 활발해졌다. 90년대 초반에는 주택경기 과열로 민간이 분양시장에 적극 뛰어들어 수익을 확보할 수 있었기 때문에 공공임대주택에 관한 관심이 낮 았다. 이후 90년대 후반에 들면서 국민주택기금 지원의 강화, 임대주택의 세제지 원 확대, 분양시장의 저조, 전세값의 상승에 따른 임대수익 개선기대 등에 힘입 어 민간부문의 공공임대주택 건설이 다시 증가하는 추세를 보이고 있다.10)1999 년에는 공공임대주택 건설의 72%를 민간사업자가 국민주택기금 등을 지원 받아 건설・공급했다.

10) 임대투자수익의 개선은 90년대 후반에 주택가격이 비교적 안정을 유지한데 비해 임대료 지표인 전 세값은 아파트를 중심으로 꾸준히 상승했다는 사실에 기인한다. 아파트의 경우 90년대 초반까지 40%수준에 머물던 매매가격/ 전세값 비중이 90년대 말에는 60%를 훨씬 상회하고 있으며, 소형아파 트의 경우 이 비율이 80%에 이른다.

(33)

3) 민간임대주택 지원내용

민간자본의 임대시장 유인을 위해서는 사업에서 적정한 수익성이 따라야 한 다. 이는 임대사업의 시장 여건과 함께 각종 지원책의 효율성에 달려 있다.

주택임대사업에 관한 각종 지원대책은 크게 금융지원과 세제혜택으로 구성되 며, 대부분의 지원은 소형임대주택에 집중되어 있다.

금융지원은 국민주택기금에서 전용면적 18편 이하 임대주택에 대해 3%의 낮 은 금리로 건설자금 등을 지원하며, 다세대・다가구주택 및 중형임대주택에 대 해서도 시중금리 수준의 자금을 장기대출하고 있다. 중형임대주택에 대한 국민 주택기금 자금지원은 1998년부터 실시되었으며, 이는 저소득층의 주거복지 차원 에 국한되어 있던 임대주택정책의 목표가 전반적인 임대시장 안정으로 전환되고 있다는 사실을 시사한다.

임대주택의 세제지원은 주로 소형임대주택에 대한 국세, 지방세의 감면방식으 로 시행되고 있다. 앞의 <표 3-3>에서 살펴본 것처럼 전용면적 18평 이하 임대주 택은 취득세・등록세가 면제되며 재산세는 50% 감면(전용면적 12평 이하 임대 주택은 면제), 종합토지세는 분리과세 된다. 지자체에 따라서는 전용면적 25.7평 이하의 임대주택에 대해서도 취・등록세의 25%를 감면해준다. 특히 양도소득세 의 경우 전용면적 25.7평 이하인 임대주택을 5년 이상 임대한 후 매각 시에 전액 감면 받을 수 있다.

한편 주택임대사업에서 얻는 수입의 소득세는 여타 소득과 합산해 종합과세되 지만 전용면적 18평 이하 아파트를 임대할 때는 38%, 다가구주택은 39%의 낮은 소득표준률을 적용한다.11)

11) 임대소득세는 소득세법 제18조에 의해 징수되며, 수입에서 필요경비를 제한 금액에 대해 부과되지만 필요경비의 정확한 산정이 어렵기 때문에 통상 표준소득율을 적용한다. 주거용건물 임대료의 표준소 득율은 45%이며 조세감면법 제67조에 해당하는 임대주택인 경우 공동주택은 38%, 다가구주택은 30%

를 적용한다. 또한 전세임대의 경우 전에는 소득세를 부과하지 않았으나 2001년부터 세법 개정으로 전세금액에 시중금리(현재는 9%)를 곱한 금액을 소득으로 간주해 세금을 부과하게 되어 있다.

(34)

임대사업자로 등록해 주택임대사업을 하는 경우 다양한 세제・금융상의 지원 과 함께 임대료 등에 관한 규제도 따른다.

임대주택법에는 임대의무기간을 명시하고 있으며, 세제혜택을 받기 위해서는 의무기간 동안 사실상 임대주택으로 사용해야한다. 임대료 규제는 공공임대주택 에 적용되며 민간건설임대주택이나 매입임대주택의 임대사업자는 임대료를 자 율적으로 결정할 수 있다. 그렇지만 주택임대차보호법에 의해 임대료 인상은 연 5%를 초과할 수는 없다.

최근 들어 임대주택 금융지원대상이 중형임대주택으로 확대되었다. 임차시장 의 임대료는 대개 소형주택을 중심으로 상승하는 경향을 보이지만, 적당한 중형 임대주택의 부족은 가구의 자가보유를 늘려 주택가격의 상승압력으로 작용할 가 능성이 많다. 이런 점에서 민간부문이 중형임대주택 공급에 적극 참여하도록 유 인하는 정책적 지원이 필요하다.

(35)

4

C H A T E R

주요국의 민간임대주택 공급정책

1. 미 국

1) 주택정책의 개요

주택정책의 목표는 주택법 제2조에서 명시한대로 「모든 국민에게 적절한 주 택과 양호한 주거환경을 제공」하는데 있으며, 주택구입능력을 제고해 자가소유 를 촉진하는 정책으로 주거안정을 도모한다. 당면과제로는 자가소유 촉진, 무주 택자(homeless)대책, 공공주택 유지보수, 민간투자 활성화를 들 수 있다.

정책의 기본방향은 정부의 간접지원을 바탕으로 시장기능을 통해 주거문제를 해결하며, 시장소외계층에게는 일정한 지원을 제공하는 것이다. 정책목표의 실 현수단으로 민간자본을 활용하는 한편, 시장에서 주거문제 해결이 어려운 저소 득층에게 공공주택 공급, 주거비 보조 등 직접지원을 병행한다. 또한 금융 및 세 제측면에서 주택투자, 특히 자가소유에 유리한 환경을 조성하고 있다.12)

12) 자가소유에 대한 지원내용으로는 주택구입비용 세액공제, 양도소득세 부과의 연기・면제 등이 있다.

(36)

80년대 이후 정책의 흐름은 시장기능을 더욱 강화하고, 정책의 지방분권화를 추진하는 것이다. 1981년 경제활성화대책으로 각종 규제가 완화되었으며 대규모 감세, 재정지출 삭감정책에 따라 주택시장에서 민간의 역할은 더욱 강조되었 다.13) 연방정부 중심의 주택정책은 지자체로 점차 이양되었고 공공부문의 저소 득층 지원을 축소하는 방향으로 전환이 이루어졌다. 정책전환은 저소득층 주거 문제가 주택부족보다는 과다한 주거비 부담에 있다는 인식에 바탕을 두었다. 이 에 따라 임대료보조(rent supplement)는 주택수당(housing voucher)을 중심으로 지원방식이 변경되었다. 이런 방향은 90년대에도 계속되어 주택정책기능의 일부 를 민영화하고 연방정부의 역할을 한정하려는 정책이 추진되고 있다.

미국 주택정책의 핵심은 금융시장과 주택시장을 연결해 정책의 효율성을 제고 하는데 있다. 민간의 주택공급을 뒷받침하는 주택금융시장은 모게지(mortgage) 를 중심으로 형성되어 있다. 모게지시장은 금융기관이 자금을 융자하는 제1차 시 장과 유동화된 채권을 제3자에게 매각해 자금을 조달하는 제2차 시장으로 구성 된다. 모게지시장의 주요 금융기관은 저축대부조합(S&L), 저축은행, 상업은행, 저당대출회사(mortgage company) 등이 있다.

또한 신용보완기관인 연방주택청(FHA, Federal Housing Administration)과 재향군인청(VA, Veterans Administration),14) 제2차 시장에서 주택채권의 유동 화를 지원하는 연방저당공사(FNMA, Federal National Mortgage Association), 정부저당공사(GNMA, Government National Mortgage Association), 연방주택

특히 양도소득세는 매각시점에서 2년 내에 다른 주택을 구입하면 주택의 최종처분까지 납세가 유예 되며, 55세 이상 고령자는 주택을 다시 구입하지 않아도 비과세되기 때문에 양도소득의 실효세율이 제로에 가깝다.

13) 규제 완화는 1982년 「예금금융기관법」에 의해 본격적으로 추진되었다. 그러나 규제완화에 따른 금리자유화와 높은 인플레이션은 80년대 후반 저축대출조합(S&L)의 도산사태를 야기했으며, 이는 주택자금의 경색과 주택경기의 침체로 이어졌다.

14) 민간신용보완기관으로는 저당대출보증보험회사(Mortgage Guaranty Insurance Co.)가 있다.

(37)

대출저당공사(FHLMC, Federal Home Loan Mortgage Corperation) 같은 공공성 격의 기관이 설립되어 모게지시장과 금융제도 발전에 기여하고 있다.

FHA보험은 민간금융기관의 융자가 채무불이행되는 경우 정부가 손실 보완을 보증해 가구의 자금대출 기회를 강화하는 제도다. 이 제도에 의해 주택자금대출 이 대폭 확대되었고 중・저소득층의 주택취득능력 향상에 기여했다.15)VA보증 은 일정요건의 퇴역군인을 대상으로 정부가 채무보증을 이행하는 제도다.

FNMA는 1938년 국가주택법(National Housing Act of 1938)에 따라 주택수요 진작을 통한 경기회복을 추진하기 위해 도입되었다. 현재는 제2차 저당시장에서 금융기관의 모게지를 구입해 주택금융시장의 자금공급을 확대하는 기능을 담당 한다. 80년대 말부터 임대주택의 모게지 구입, 주택 파트너 쉽 지원을 통해 중・

저소득층의 지원을 강화하고 있다. GNMA는 1968년 「주택도시개발법(Housing Community Development Act)」에서 정부의 주택정책을 효과적으로 지원하기 위해 FNMA에서 분리되었다. MBS프로그램을 통해 모게지시장에 자금공급수단 을 제공하고 주택대출의 양적 확대와 금리인하를 도모한다. 1970년 「긴급주택 금융법」에 기초해 설립된 FHLMC는 주택모게지를 금융기관에서 구입하는 한 편, 주택융자기준을 세워 대출의 적정화, 표준화 역할도 맡고 있다.

<표 4- 1> 미국의 주택재고 및 가구당 주택호수

(단위 : 천호, 호, %) 1970 1980 1988 1993 1995 1997 1999

주택재고 68,672 88,411 105,661 106,611 109,457 112,357 115,253

가구당 호수 1.08 1.09 1.14

공가율 7.6 9.1 11.3 11.1 11.0 8.6 8.2

자료 : American Housing Survey

15) FHA보험 이전에는 주택자금대출조건이 융자율 40~50%, 대출기간 5년 정도였으나 이 제도의 도입 으로 융자율은 90% 이상, 대출기간은 30년 정도로 늘어났다.

(38)

주택시장 현황을 보면 주택재고는 이미 80년대에 가구수를 상회했고 공가율이 10%를 오르내리고 있어 양적인 문제는 없다. 자가소유촉진책에 힘입어 자가거주 가구 비율은 1999년 현재 67%로 상당히 높은 편이다. 그렇지만 지역에 따라서는 수급불균형문제가 일부 남아 있다. 주택재고의 특징 가운데 하나는 단독주택 (single-family house) 비중이 높고 이동식주택(mobile home)에 거주하는 가구가 많다는 점이다.16)

2) 임대주택정책

(1) 임대시장의 현황

임대주택에 거주하는 가구의 비중은 제2차 대전 이전까지 50%를 상회했으나, 꾸준히 감소해 70년대 중반에는 35% 내외로 하락했다. 이후 큰 변화를 보이지 않고 있으며 80년대 중반 36.1%까지 높아졌다가 1999년에는 33.1%로 낮아지는 추세를 보이고 있다. 이 가운데 10% 내외가 공공 또는 직접 공공자금 지원을 받 은 주택이고 나머지는 민간임대로 분류된다.

가구당 주택수가 1.1을 상회할 정도로 충분한 재고와 자가촉진책에도 불구하 고 민간시장이 발달한 것은 가구구조 변화와 외국이민 증가에 기인한다.17)임대 주택 건설은 주택경기 및 세제・금융정책에 따라 큰 변동을 보였다. 80년대 중반 세제지원과 경기호황에 힘입어 연 60만호 이상을 공급했으나 1992년에는 17만호 에 그쳤다. 지속적인 성장에 힘입어 최근에는 연 30~40만호가 공급되고 있다.

16) 1999년의 조사에 의하면 이동식주택의 비중은 7.3%에 달한다.

17) 임대수요에 영향을 미치는 또 다른 인구요인으로 가구형성의 패턴이 있다. 가구는 주택 또는 주거라 는 소비단위에 거주하는 사람의 집합으로 정의되며, 혈연가구와 비혈연가구로 나누어진다. 최근 미 국 주택시장의 특색은 결혼의 지연, 이혼증가, 노년층가구의 개개주거 선호로 비혈연가구가 증가하 는 현상이다. 비혈연가구는 혈연가구에 비해 임대주택 거주비중이 훨씬 높기 때문에 임대수요를 증 가시키는 원인으로 작용한다.

(39)

임대주택 공급에 영향을 미치는 중요한 요인은 자본의 흐름이다. 1986년의 세제 개편과 금융시장 구조조정정책 이후 자금의 임대시장 유입이 축소되었으며, 90 년대 중반부터는 자본시장의 잉여자금이 다시 부동산으로 유입되고 있다.

미국 임대시장연구에 의하면 다른 부동산에 비해 임대사업의 수익성이 양호하 기 때문에 민간의 참여는 계속 활기를 보일 전망이다. 신규로 형성되는 가구의 상당수가 자가마련의 준비단계로 임대주택을 선택하는 경향도 시장활기를 지탱 하는 요인의 하나다. 임대시장이 처한 상황과 향후의 공급추세를 설명하는 핵심 적인 사항인 공실율은 평균 7~8%로 비교적 높은 편이며 지역에 따라 차이가 심 하다. 특히 5호 이상 임대단지의 경우는 공실율이 1988년 11.4%까지 상승했다가 90년대 중반부터는 9~10%를 유지하고 있다.

임대시장이 처한 문제점의 하나는 과다한 주거비 부담이다. 임차가구의 평균 소득은 1972년 조사에서 자가가구의 64.5%를 유지했으나 1993년에는 47.8%로 낮아졌다. <표 4-2>에서 보듯이 임차가구의 주거비 부담은 소득의 28% 전후로 조사되고 있다. 자가거주가구의 주거비 부담 20%에 비해 높은 편이다.

<표 4- 2> 미국 차가가구 비중 및 자가・차가의 주거비 부담

(단위 : %) 연 도 차가가구의 비중 자가의 소득대비주거비 차가의 소득대비주거비

1970 1975 1980 1985 1990 1991 1995 1999

37.1 % 35.4 34.4 36.1 36.1 36.0 35.3 33.1

16.4 % 19.5 30.7 25.7 22.8 19.8

31.1 % 28.7 26.7 27.6 27.0 27.6

주 : 주거비 부담은 중위소득가구(median-income)가 중위가격 또는 임대료인 주택의 거주비용임 자료 : U.S. Census Bureau, NAR, RCG

(40)

<표 4-3> 미국 임차가구의 주거실태

(단위 : 천 가구)

차가 총수 보조없는 임대주택 거주

임대료통제 임대주택 거주

공공임대 주택 거주

중앙정부보조 임대주택 거주

지자체보조 임대주택 거주

33,767 28,623 1,281 2,466 1,401 475

주 : 1989년 자료임

자료 : 日本住宅總合center, 歐美の住宅對策豫算・法制度調査, 1995에서 재인용

임차가구의 주거실태를 보면 임대주택에 거주하는 가구는 총 33,767천 가구이 며, 이 중에서 약 15%에 해당하는 중・하위소득계층이 <표 3-3>에서 보는대로 공공임대주택 입주, 주거비 보조, 임대료 통제 같은 여러 형태의 주거비 지원을 받고 있다. 시장기능에 의한 주택문제 해결이라는 정책방향에 따라 민간임대시 장이 전체 가구의 30%, 임차가구의 90% 가량을 담당하고 있으며, 민간임대주택 에 거주하는 가구 비중이 20% 내외에 그치는 영국, 프랑스 등 유럽국가에 비해 민간의 역할이 높은 것으로 간주된다.

임대시장의 특징 가운데 하나는 임대주택의 대부분이 단독주택 형태 또는 소 규모단지로 이루어졌다는 점이다. <표 4-4>에서 보는 것처럼 1999년 현재 50가 구 이상의 주택으로 구성된 대규모단지는 임대주택 재고의 8%남짓한 수준에 그 치고 있다. 대규모단지는 자가의 경우 1%에도 미치지 못한다.

<표 4- 4> 미국 임대주택의 단지규모

(단위 : 천 호)

주택총수 단독주택 2~4호 단지

5~49호 단지

50호 이상 단지

기타 (이동주택) 자가점유 68,796 59,970 1,466 1,167 544 5,647 차가점유 34,007 11,530 7,105 11,439 2,797 1,136 자료 : American Housing Survey 1999

(41)

(2) 임대주택정책

임대주택의 건설은 주택저당대출을 이용해 건설업체, 민간기업 등이 주로 공 급하며, 민간시장에서 해결하기 어려운 저소득층은 지방정부 및 공공기관에서 저렴한 임대료로 공공주택을 공급하고 있다. 공공주택은 건설・소유・관리를 지 자체 등에서 일괄해 운영하며 중앙정부에서 자금을 지원한다.

임대주택정책은 60년대 들어 본격적으로 활성화되었다. 제2차대전 이후 주택 정책의 기초가 확립되고 민간시장에 의해 주택문제가 상당히 해결되었다. 그렇 지만 경제번영 하에서도 시장에서 소외된 저소득층의 주거불안은 여전히 남아있 었다. 당시 차가가구의 주거비 부담은 소득의 30%를 상회해 이들에 대한 지원강 화가 요구되는 상황이었으며, 정부차원에서 임대주택 공급의 확대를 위한 각종 사회프로그램을 추진하게 되었다.

공공주택정책을 지원하기 위한 다양한 수단이 60년대에 추진되었다. 1961년 FNMA의 저당권구입프로그램을 신설하고18)FHA보험 확대를 통해 저・중소득 층 대상의 임대주택 건설을 지원하는 제도를 도입했다. 1965년에는 임대료 보조 제도, 임차공공주택제도를 신설하는 한편, 잠재적인 수요계층의 자가촉진정책을 병행해 본격적인 공공임대주택정책을 펼치게 되었다. 1968년 FNMA에서 분리된 GNMA는 주택금융의 확충, 금리 하락을 유도해 임대시장의 투자여건 개선에 기 여하고 있다.

70년대는 주택정책의 중심이 연방주도에서 지자체로 이전한 시기다. 1974년

「주택도시개발법」의 섹션 8(section 8 housing assistance payments program)) 에 따라 임대료보조제도를 도입했다. 임대료보조는 실제지불임대료와 임차가구 의 일정소득 중 부담가능액의 차액을 해당지역의 공정시장가격(fair market rent) 의 범위 내에서 정부가 임대주택의 소유자에게 지원해 주었다. 지원대상은 소득

18) FNMA는 저축대부조합, 상업은행, 저당대출회사 등의 모게지를 구입하며, 최근에는 중・저소득자를 위한 임대주택의 모게지 구입, 주택 파트너 쉽 지원, 지자체 면세채권의 신용보완 지원을 강화하고 있다.

참조

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