시장기능을 중시하는 주택정책의 이념에 따라 임대주택 공급 역시 민간의 역 할이 강조되고 있다. 저소득층을 위한 임대주택 공급도 공공부문에서 전적으로 담당하기보다는 민간자본의 여력을 적극 활용해 정책효과를 높이는 방향으로 추 진되었다.
주택정책을 관장하는 HUD의 주요 역할 가운데 하나는 저소득층용 주택을 포 함한 민간임대주택 개발업자를 지원하는 일이다. 이에 따라 중・저소득층 대상 의 임대주택을 건설하거나 운용하는 업체에게 낮은 금리의 모게지대출, 이자보 조, 건설・보수비용의 세액공제 같은 부분적인 금융지원을 시행하고 있다. 저소 득가구용 임대주택의 공급을 촉진하기 위한 대표적인 제도로는 저소득층 임대주 택 세액공제프로그램이 있다.
민간임대주택은 민간자본으로 공급하는 순수 민간임대주택, 민간에서 재원을 투입하거나 건설한 주택을 공공에서 구입해 임차・관리하는 공공주택, 정부의 자금지원을 받아 민간이 건설・운용하면서 저소득층에게 공급하는 공공성격을 가진 임대주택으로 구분할 수 있다.
22) 상한기본임대료제도는 원가 변동을 임대료에 반영・조정하는 산식이 복잡해 물가가 급등하거나 고 금리, 주택가격 폭등처럼 시장상황이 급격하게 변할 때는 임대주택소유자와 임차인간에 분쟁이 자 주 발생했다.
(1) 민간자본의 활용
민간의 자본을 이용한 임대주택 공급은 첫째, 민간이 건설하거나 소유한 주택 을 지방정부 등에서 구입 또는 임차해 공공주택으로 활용하는 방식, 둘째 민간의 개발사업에 연계해 공공주택의 건설재원을 확보하는 방식, 셋째 민간기관・공공 기관・비영리단체가 협력기구를 설립해 지역・주택개발사업을 추진하는 방식이 있다.23)
① 민간주택의 공공주택 활용
민간이 소유하거나 건설한 주택을 지방정부에서 구입 또는 임차해 공공주택으 로 활용하는 방식은 당초 저소득층의 집단화에 따른 도시 중심지역의 슬럼화를 억제하려는 목적으로 도입되었다. 이는 한정된 공공재원으로 저소득층을 위한 임대주택의 공급을 확대할 수 있으며 주택재고를 효율적으로 이용한다는 점에서 상당한 정책효과를 얻고 있다. 임대주택의 확보수단으로는 다음과 같은 방식을 주로 사용한다.
・민간업자가 건설한 주택을 지자체 등에서 구입해 공공주택으로 활용하는 턴 키방식
・기존의 민간주택을 지자체 등에서 구입해 공공주택으로 사용하는 방식
・지자체 등에서 민간주택을 임차해 저소득층을 위한 공공주택으로 활용하면 서 중앙정부가 임대료 차액을 보조하는 방식
민간업체에서 건설한 주택을 공공주택사업청(PHA)을 비롯한 공공기관에서 구입해 임대주택으로 공급하는 방식은 공공에서 주택사업을 주관하고 민간은 건 설을 담당한다는 점에서 공공주택(public housing)으로 분류된다. 그렇지만 민간
23) 이런 전략에 의해 공급된 임대주택은 운영・관리를 공공에서 맡기 때문에 공공임대주택의 성격이 강하지만 민간자본을 활용한다는 점에서 광의의 민간임대주택 활성화를 위한 정책으로 간주할 수 있다.
업체가 택지구입에서 설계・공사 등을 일괄해서 시행하고, 공공기관에서 이를 구입해 임대주택으로 이용하기 때문에 민간의 자본과 능력에 적극 의존하는 정 책수단이다.
민간이 보유한 기존 주택을 구입 또는 임차해 임대주택으로 활용하는 방식은 주택의 공실로 인한 자원낭비를 막고 적은 투자재원으로 효과를 얻을 수 있는 정책이다. 특히 임대주택을 건설할만한 적절한 택지가 부족한 대도시지역에서 상당한 효과를 얻고 있다.
② 민간개발사업에 연계한 공공주택의 재원확보
민간개발사업에 연계한 공공주택의 재원확보방식으로는 민간의 개발사업에 대해 저소득가구를 위한 주택공급이나 투자재원을 부담시키는 방식이 있으며 링 키지(linkage)제도와 복합지역제를 들 수 있다.
링키지제도는 도시지역에 대규모 상업용건물 등의 건설을 추진하는 개발업자 에게 저소득가구용 주택을 건설하게 하거나 주택건설에 필요한 재원을 개발부담 금, 주택신탁기금의 형태로 조달해 일정규모의 주택공급을 확보하는 방식이다.
이 제도는 80년대에 미국의 샌프란시스코에서 처음으로 채택한 이후 여러 지자 체에서 실시하고 있으며, 일정규모 이상의 건물개발에 대해 건물의 상면적(床面 積)에 비례하는 일정한 저소득층용 주택을 짓거나 또는 부담금을 물리도록 하고 있다.
부담금의 부과는 조례에 의해 강제부담하는 경우와 인센티브에 의해 자발적 참여를 권장하는 형식이 있으며, 사업시행자의 입장을 고려하여 강제방식, 교섭 방식, 유도방식 등을 채택하고 있다. 물론 이 제도는 개발업자의 부담이 그 만큼 늘어나므로 시애틀 같은 지역에서는 용적률의 증가 허용과 같은 반대급부를 부 여하고 있다. 최근에는 시카고나 워싱턴처럼 지역 상황에 따라 개발업체와 협의 해 사업을 추진하는 경우가 많다.
<표 4-5> 링키지제도의 사례
지방정부 형 식 부 담 내 용
샌프란시스코 강제방식
도심부의 5만㏊ 이상의 사무용빌딩을 건설 또는 대폭 수 선하는 건설업자는 1000㏊당 0.386호의 주택을 건설하거 나 1㏊당 5.34달러의 부담금을 부과. 개발업자가 부담하 는 시설은 주택이외에도 보육시설, 교통시설 개량을 포함
보스턴 강제방식
10만㏊ 이상의 사무용빌딩, 호텔, 상점 등을 건설하는 건 설업자는 도심부에 1 ㏊당 6달러, 그 외 지역은 1 ㏊당 5달러를 12년에 걸쳐서 주택기금(Housing Trust Fund)에 부담
시애틀 유도방식 도심부를 개발하는 개발업자는 공공적 시설이나 주택을
공급하는 경우에 용적률의 증가혜택을 받음
캠브리지 교섭방식 모든 개발업자는 지자체의 링키지 기금(Linkage Fund)에 기부하거나 저렴한 주택을 건설
자료 : Urban Land Institute, Nonfederal Housing Programs, 1987
복합지역제는 도시 주변지역이나 소도시에서 개발이 추진되는 경우에 개발업 체가 주택투자에 필요한 재원 일부를 부담하거나 직접 주택을 공급하게 만들어 저소득가구를 위한 주택을 확보하는 방식이다.
이 제도는 70년대 들어 도입되었으며, 주로 대도시에서 시행되는 링키지제도 와 마찬가지로 조례에 의한 강제부담과 용적률 완화 같은 인센티브를 부여해 자 발적인 참여를 유도하는 방식이 있다. 링키지제도와 복합지역제는 민간의 개발 행위와 직접 관련이 없는 저소득층을 위한 주택을 개발업자에게 강제로 부담시 키는 것이 문제가 있다는 지적에 따라 인센티브와 부담을 연계하는 방식이 선호 되고 있다.24)
24) 이외에 주택지역개발 제도로 기획사업지구(Enterprise Zone)가 있다. 이 제도는 1987년 「지역커뮤 니티개발법」에 의한 것으로 발전에서 소외된 지역에 세금 면제, 규제 완화를 통해 민간투지를 유도 하는 방식이다.
③ 주택개발사업 추진협력기구 설립
세 번째 방식의 대표적인 사례는 주택 파트너 쉽(housing partnership)제도다.
이는 공공・민간・비영리단체 등이 주택건설을 위한 협력기구를 구성해 임대주 택을 공급하는 것으로 70년대 중반 뉴욕시에서 시작되었다.
재정사정의 열악으로 지역 내의 주거문제를 자력으로 해결하기 힘든 상황에서 뉴욕시는 저소득가구를 위한 주택개발사업의 한계를 극복하고 주택공급의 효율 성을 높이는 방안으로 파트너 쉽이란 협력기구를 구상했으며, 이 기구에 참가한 조직간의 상호협조와 업무분담을 통해 주택문제 해결에 상당한 성과를 얻을 수 있었다. 주택 파트너 쉽의 재원조달은 임대주택 개발・융자 프로그램에 따라 주 정부의 과세・비과세채권 발행으로 조성한다.
이 제도는 주택・경제개발・교육 등 지역개발정책의 일환으로 추진되며, 80년 대 들어서는 시카고, 보스턴을 비롯한 대도시지역에서 다양한 조직이 구성되어 활발하게 추진되고 있다.25)
(2) 민간임대주택 공급지원제도
민간의 임대주택 공급 확대를 위한 정책수단은 주택건설에 대한 세제・금융지 원과 임차가구의 주거비 보조를 통해 임대주택 공급을 활성화하는 대책으로 나 누어진다.
직접지원은 저소득층을 위한 임대주택을 건설・공급 또는 개량하는 민간업체 에 대한 세제・금융 지원, 일반 임대주택사업자에 대한 세제감면이 있으며, 주요 한 지원내용은 저리의 자금융자, 이자보조, 비용의 소득공제, 감가상각의 확대 등 이 있다. 간접지원방식인 임차가구 주거비 보조는 임대료 보조, 주택수당, 관리비
25) Nenno, Mary M., New Money and New Methods, National Association of Housing and Redevelopment Officials, 1988
보조 등이며, 지금은 주로 주택수당 지급으로 임차가구의 주거비 지불능력을 높 여 임대사업자의 수익을 보전해주는 정책을 실시하고 있다.
① 저소득층 임대주택 공급프로그램
저소득층을 위한 임대주택 공급에 민간의 참여를 유도하기 위한 정책이다. 관 련정책으로는 저소득층 임대주택 세액공제프로그램, 대도시 주택지원 프로그램, 임대주택생산프로그램, 주택개발지원 세액공제프로그램, 임대주택개발 융자프 로그램 등이 있다. 이들 정책의 특징은 저소득층 대상의 임대주택을 공급하는 업 체를 지원대상으로 한다는 점과 입주자 자격을 저소득층 또는 일부 중산층으로 제한하고 있다는 것이다.
・저소득층임대주택 세액공제프로그램(Low Income Housing Tax Credit Program) : 저소득층을 위한 임대주택의 취득, 개량 및 신규건설에 소요된 비용 일부를 사업자의 소득세액에서 공제해주며, 주택재고의 일정비율 이상 을 저소득층에게 임차하도록 입주자 자격을 부분적으로 제한한다. 지원내용 은 <표 4-6>과 같으며 지방정부에 따라 약간씩 차이가 있다. 1987년에 도입 한 이후 이 프로그램은 저소득층 임대주택정책의 중심적인 역할을 맡고 있 다. 현재 저소득층임대주택 세액공제는 저소득층을 대상으로 하는 임대주택 사업자가 이용할 수 있는 유일한 프로그램이다.
・공동임대주택 프로그램(Multifamily Rental Housing Program) : 공동임대 주택의 개량이나 신규건설 자금을 저리로 지원하며, 입주자의 자격은 저소 득층으로 제한된다. 로스엔젤리스를 비롯한 많은 지역에서 시행하고 있으 며, 저소득층 임대주택 세액공제프로그램 등과 연계해 정책효과를 제고하는 방향으로 추진되고 있다.26)
26) 펜실베니아주의 경우 저소득층 임대주택 세액공제, 과세 및 비과세채권의 발행에 의한 자금조성, 건 설비용 지원 등의 프로그램을 서로 연계하는 방식으로 공동임대주택프로그램을 실시해 상당한 효과 를 얻고 있다.