주택시장 현황을 보면 주택재고는 이미 80년대에 가구수를 상회했고 공가율이 10%를 오르내리고 있어 양적인 문제는 없다. 자가소유촉진책에 힘입어 자가거주 가구 비율은 1999년 현재 67%로 상당히 높은 편이다. 그렇지만 지역에 따라서는 수급불균형문제가 일부 남아 있다. 주택재고의 특징 가운데 하나는 단독주택 (single-family house) 비중이 높고 이동식주택(mobile home)에 거주하는 가구가 많다는 점이다.16)
임대주택 공급에 영향을 미치는 중요한 요인은 자본의 흐름이다. 1986년의 세제 개편과 금융시장 구조조정정책 이후 자금의 임대시장 유입이 축소되었으며, 90 년대 중반부터는 자본시장의 잉여자금이 다시 부동산으로 유입되고 있다.
미국 임대시장연구에 의하면 다른 부동산에 비해 임대사업의 수익성이 양호하 기 때문에 민간의 참여는 계속 활기를 보일 전망이다. 신규로 형성되는 가구의 상당수가 자가마련의 준비단계로 임대주택을 선택하는 경향도 시장활기를 지탱 하는 요인의 하나다. 임대시장이 처한 상황과 향후의 공급추세를 설명하는 핵심 적인 사항인 공실율은 평균 7～8%로 비교적 높은 편이며 지역에 따라 차이가 심 하다. 특히 5호 이상 임대단지의 경우는 공실율이 1988년 11.4%까지 상승했다가 90년대 중반부터는 9～10%를 유지하고 있다.
임대시장이 처한 문제점의 하나는 과다한 주거비 부담이다. 임차가구의 평균 소득은 1972년 조사에서 자가가구의 64.5%를 유지했으나 1993년에는 47.8%로 낮아졌다. <표 4-2>에서 보듯이 임차가구의 주거비 부담은 소득의 28% 전후로 조사되고 있다. 자가거주가구의 주거비 부담 20%에 비해 높은 편이다.
<표 4- 2> 미국 차가가구 비중 및 자가・차가의 주거비 부담
(단위 : %) 연 도 차가가구의 비중 자가의 소득대비주거비 차가의 소득대비주거비
1970 1975 1980 1985 1990 1991 1995 1999
37.1 % 35.4 34.4 36.1 36.1 36.0 35.3 33.1
16.4 % 19.5 30.7 25.7 22.8 19.8 – –
31.1 % 28.7 26.7 27.6 27.0 27.6 – –
주 : 주거비 부담은 중위소득가구(median-income)가 중위가격 또는 임대료인 주택의 거주비용임 자료 : U.S. Census Bureau, NAR, RCG
<표 4-3> 미국 임차가구의 주거실태
(단위 : 천 가구)
차가 총수 보조없는 임대주택 거주
임대료통제 임대주택 거주
공공임대 주택 거주
중앙정부보조 임대주택 거주
지자체보조 임대주택 거주
33,767 28,623 1,281 2,466 1,401 475
주 : 1989년 자료임
자료 : 日本住宅總合center, 歐美の住宅對策豫算・法制度調査, 1995에서 재인용
임차가구의 주거실태를 보면 임대주택에 거주하는 가구는 총 33,767천 가구이 며, 이 중에서 약 15%에 해당하는 중・하위소득계층이 <표 3-3>에서 보는대로 공공임대주택 입주, 주거비 보조, 임대료 통제 같은 여러 형태의 주거비 지원을 받고 있다. 시장기능에 의한 주택문제 해결이라는 정책방향에 따라 민간임대시 장이 전체 가구의 30%, 임차가구의 90% 가량을 담당하고 있으며, 민간임대주택 에 거주하는 가구 비중이 20% 내외에 그치는 영국, 프랑스 등 유럽국가에 비해 민간의 역할이 높은 것으로 간주된다.
임대시장의 특징 가운데 하나는 임대주택의 대부분이 단독주택 형태 또는 소 규모단지로 이루어졌다는 점이다. <표 4-4>에서 보는 것처럼 1999년 현재 50가 구 이상의 주택으로 구성된 대규모단지는 임대주택 재고의 8%남짓한 수준에 그 치고 있다. 대규모단지는 자가의 경우 1%에도 미치지 못한다.
<표 4- 4> 미국 임대주택의 단지규모
(단위 : 천 호)
주택총수 단독주택 2～4호 단지
5～49호 단지
50호 이상 단지
기타 (이동주택) 자가점유 68,796 59,970 1,466 1,167 544 5,647 차가점유 34,007 11,530 7,105 11,439 2,797 1,136 자료 : American Housing Survey 1999
(2) 임대주택정책
임대주택의 건설은 주택저당대출을 이용해 건설업체, 민간기업 등이 주로 공 급하며, 민간시장에서 해결하기 어려운 저소득층은 지방정부 및 공공기관에서 저렴한 임대료로 공공주택을 공급하고 있다. 공공주택은 건설・소유・관리를 지 자체 등에서 일괄해 운영하며 중앙정부에서 자금을 지원한다.
임대주택정책은 60년대 들어 본격적으로 활성화되었다. 제2차대전 이후 주택 정책의 기초가 확립되고 민간시장에 의해 주택문제가 상당히 해결되었다. 그렇 지만 경제번영 하에서도 시장에서 소외된 저소득층의 주거불안은 여전히 남아있 었다. 당시 차가가구의 주거비 부담은 소득의 30%를 상회해 이들에 대한 지원강 화가 요구되는 상황이었으며, 정부차원에서 임대주택 공급의 확대를 위한 각종 사회프로그램을 추진하게 되었다.
공공주택정책을 지원하기 위한 다양한 수단이 60년대에 추진되었다. 1961년 FNMA의 저당권구입프로그램을 신설하고18)FHA보험 확대를 통해 저・중소득 층 대상의 임대주택 건설을 지원하는 제도를 도입했다. 1965년에는 임대료 보조 제도, 임차공공주택제도를 신설하는 한편, 잠재적인 수요계층의 자가촉진정책을 병행해 본격적인 공공임대주택정책을 펼치게 되었다. 1968년 FNMA에서 분리된 GNMA는 주택금융의 확충, 금리 하락을 유도해 임대시장의 투자여건 개선에 기 여하고 있다.
70년대는 주택정책의 중심이 연방주도에서 지자체로 이전한 시기다. 1974년
「주택도시개발법」의 섹션 8(section 8 housing assistance payments program)) 에 따라 임대료보조제도를 도입했다. 임대료보조는 실제지불임대료와 임차가구 의 일정소득 중 부담가능액의 차액을 해당지역의 공정시장가격(fair market rent) 의 범위 내에서 정부가 임대주택의 소유자에게 지원해 주었다. 지원대상은 소득
18) FNMA는 저축대부조합, 상업은행, 저당대출회사 등의 모게지를 구입하며, 최근에는 중・저소득자를 위한 임대주택의 모게지 구입, 주택 파트너 쉽 지원, 지자체 면세채권의 신용보완 지원을 강화하고 있다.
이 지역 평균중위소득의 80% 이하인 가구였다. 이 제도는 임대주택의 건설과 개 보수를 통해 차가가구의 주거수준을 향상시키려는 목적을 가지고 있었다.
1970년을 전후한 시기는 미국 경제가 총수요관리정책을 강하게 추진하던 시기 였으며 주택금융시장은 금리가 상승하고 자금수급이 경색되었다. 주택자금 공급 을 확대하는 방안으로 1970년 「긴급주택금융법」이 제정되어 FNMA의 기능이 확충되고 FHLMC가 설립되었다. 또한 주택자금대출금리의 인하를 유도하기 위 해 GNMA의 텐덤 플랜이 추진되었다.
이후 임대주택 투자에 대한 정부재원 부족을 해결하고 민간시장의 기능을 강 조하면서 1981년 경제회복계획이 발표되었고, 강력한 세제지원에 힘입어 임대주 택 공급은 크게 증가했다. 1983년에는 저소득층 주거지원의 근간이었던 섹션 8 조를 수정해 저소득가구에게 직접 보조하는 주택수당제도(housing voucher)가 도입되었다.
주택수당제도의 도입은 지원이 필요한 계층에게 재원을 집중해 저소득가구의 주거비 부담을 경감하는 목적을 가지고 있다. 이에 따라 지원대상이 해당지역 평 균중위소득의 50%이하 가구로 축소되었고, 주택수당은 임차가구에게 직접 지급 되었다. 주택수당은 지역, 가구특성, 소득 등을 바탕으로 일정한 보조금액을 산정 해서 지원하는 방식을 채택, 과다한 보조금 지급이 시장임대료를 상승하게 만드 는 부작용을 해소하는 효과를 얻었다.
90년대 임대주택정책의 특징은 주택문제를 사회문제와 연결해 해결하려는 움 직임이다. 이는 주택에 대한 접근만으로는 주거문제 해결에 한계가 있다는 인식 에 바탕을 두고 있으며, 주택정책의 기조는 저소득가구의 주거향상과 고용, 교육 여건 개선 등을 함께 추진하는 방향으로 변화했다. 이를 위해 주택도시개발청 (HUD, Housing and Urban Development)의 예산증액, 지역개발을 통한 저소득 층 주택의 개선 및 공급, 공공주택 관리의 강화, 정부보조 민간임대주택에 대한 저소득가구의 접근가능성(affordable housing) 유지, 주거이동의 원활화, 무주택 자 지원프로그램 개발, 자가취득기회의 확대 같은 대책이 추진되었다.
임대주택정책의 핵심 가운데 하나는 신규 공급보다는 기존의 재고를 적극 활 용한다는 점이다.
임대용으로 사용하는 주택의 주거상태 개선, 기존주택의 임대주택 활용에 중 점을 두는 정책으로 임차가구의 주거안정을 유도하고 있으며, 기존임대주택의 적절한 유지・보수 지원, 비주거용건물의 임대주택 전환 권장, 대형단독주택의 일부를 임대용으로 사용 유도, 개선가능한 주택의 임대주택화 같은 지원책을 시 행하고 있다. 이와 함께 자가소유를 촉진하는 정책을 병행해 차가수요를 자가시 장으로 이전시켜 임대시장의 안정을 도모한다.19)
한편 시장기능을 중시하는 정책에도 불구하고 대도시를 비롯한 상당수 지역에 서는 저소득 임차가구의 보호를 명분으로 임대료를 통제하는 정책을 펴고 있다.
대표적인 사례는 뉴욕시의 경우를 들 수 있다.
뉴욕의 임대료통제정책은 제2차대전 중인 40년대에 임대료 폭등을 억제하고 임차가구를 보호한다는 명목 하에 비상조치의 하나로 시행되었다.20) 장기간의 임대료 통제는 임대주택의 노후화, 주택공급의 위축을 유발하고 임차가구의 주 거수준이 저하되는 부작용을 초래했다. 이런 문제의 해결을 위해 70년대 들어서 는 상한기본임대료제도(maximum base rent)21)와 이주시규제해제제도(vacancy de-control)가 도입되었다. 상한기본임대료제도는 규제의 부작용을 최소화하려는 목적을 가졌지만, 시장환경이 급변하거나 물가가 폭등하는 시기에는 임대주택
19) 주택자금대출의 이자보조 같은 자가소유촉진책을 통한 임대시장 안정정책은 지원이 고소득층에게 집중되어, 저소득층의 상대적 불평등을 초래한다는 문제점이 야기되고 있다. 1994년의 조사에 따르 면 지원 혜택의 44%가 소득상위 5%인 계층에게 돌아가는 것으로 나타났다. (Dreier, P. and J. Atlas, 1995)
20) 50년대 들어 통제가 일부 완화되어 가격규제를 받지 않는 임대주택의 공급이 부분적으로 허용되었 으나, 60년대 월남전쟁에 따른 인플레이션으로 비규제시장의 임대료가 급격하게 상승하자 임대료안 정화대책을 수립해 뉴욕시가 임대료 결정과정을 감독했다.
21) 이 제도의 영향으로 뉴욕지역의 임대료는 물가보다 약간 낮은 연평균 7～8% 정도 상승하는 추세를 유지했다.