제３장
1. 적자성 채무
(1) 적자성 채무의 증가 원인
□ 재정수지 악화가 적자성 채무 증가의 주요 원인
관리대상수지 기준으로 2010년 재정적자는 30조1천억 원에 달할 전망이며, 이 에 따른 국가채무도 2010년에는 407조2천억 원으로 증가하여 GDP 대비 36.1%에 달할 전망
◦ 2010년 통합재정수지는 2조 원의 적자가 예상되고 사회보장성수지가 28조1 천억 원의 흑자가 예상됨에 따라 관리대상수지는 30조1천억 원의 적자를 기 록할 전망임.
* 관리대상수지 = 통합재정수지 ◦ 사회보장성수지
2010년 세입예산은 국세 170조4천억 원, 기금 97조6천억 원, 세외수입 22조8천 억 원 등 총 290조8천억 원으로 2009년 본예산 대비 3.9% 증가할 전망
◦ 국세는 소득세, 법인세, 상속증여세, 부가가치세 등 15개의 세목으로 구성되 며, 이 중 부가가치세가 27.6%로 가장 큰 비중을 차지하고 있으며, 다음은
72 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?
소득세 21.8%, 법인세 21.7% 순으로 높은 비중을 차지하고 있음.
◦ 세외수입은 22조8천억 원으로 2009년 대비 6% 증가할 전망이며, 기금은 97 조6천억 원으로 2009년 대비 3.7% 증가할 전망임.
세출예산은 전년 대비 2.9% 증가한 292조8천억 원에 달할 전망이며, 이 중 일 반회계와 특별회계 사업에 대한 지출이 205조3천억 원, 기금사업에 대한 지출 이 87조5천억 원에 달할 전망임.
◦ 분야별 지출 비중을 살펴보면, 보건복지분야가 27.8%로 가장 큰 비중을 차 지하고 있으며, 다음은 일반공공행정 17%, 교육 13%, 국방 10.1%의 순으로 높은 비중을 차지하고 있음.
* 보건복지분야에 대한 지출은 참여정부기간(2004~2008) 동안 연평균 증가율 이 20.2%에 달하였음.
2008년 추경 2009년 추경 2010년 예산안 2010년 본예산
총수입(A) 274.2 279.8 287.8 290.8
총지출(B) 262.8 301.8 291.8 292.8
통합재정수지(C=AB) 11.4 22.0 4.0 2.0
사회보장성수지(D) 28.0 29.0 28.0 28.1
관리대상수지(CD) (GDP 대비 %)
16.6 (1.3)
51.0 (5.0)
32.0 (2.9)
30.1 (2.7) 국가채무
(GDP 대비 %)
308.3 (32.5)
366.0 (35.6)
407.1 (36.9)
407.2 (36.1)
<표 11> 재정수지
주: 1) 통합재정수지는 IMF의 GFS 기준에 의해 작성되며 통합재정지출에서 통합재정수입 을 차감하여 추정됨.
주: 2) 관리대상수지는 통합재정수지에서 사회보장성기금(국민연기금, 사립학교교직원연금기 금, 고용보험기금, 사업재해보상보험 및 예방기금)을 제외한 재정수지를 의미함.
제３장 부문별 국가채무의 문제점과 개선방향 73
세입예산세출예산 세목2008년 실적
2009년2010년 분야별 지출2008년 추경
2009년2010년 추경실적예산안본예산2009년 예산 대비 증가율본예산추경예산안본예산2009년 본예산 대비 증가율 소득세36.436.334.437.0 (21.9)37.2 (21.8)2.5 산업·중소기업· 에너지14.716.2 20.814.4 ( 4.9)15.1 ( 5.1)6.8 법인세39.232.235.335.4 (21.0)36.9 (21.7)14.6SOC20.524.7 25.424.8 ( 8.5)25.1 ( 8.5)1.6 상속증여세2.83.8 2.42.7 ( 1.6)2.7 ( 1.6)◦28.9 농림·수산·식품16.816.917.317.2 ( 5.9)17.3 ( 5.9)2.4 부가가치세43.845.647.046.2 (27.4)47.0 (27.6)3.1 보건·복지68.874.680.581.0 (27.8)81.2 (27.7)8.8 교통에너지환경세11.912.210.111.7 ( 6.9)11.7 ( 6.9)◦4.1 교육36.138.239.237.8 (12.9)38.3 (13.0)0.3 관세8.89.0 9.29.8 ( 5.8)9.3 ( 5.5)3.3문화·체육·관광3.3 3.53.63.7 (1.3)3.9 ( 1.3)11.4 교육세4.24.3 3.84.5 ( 2.7)4.5 ( 2.6)4.7 환경4.5 5.15.75.4 (1.8)5.4 ( 1.8)5.9 종합부동산세2.11.5 1.21.0 ( 0.6)1.0 ( 0.6)◦33.3국방26.628.529.029.6 (10.1)29.6 (10.1)3.9 농어촌특별세3.84.03.84.1 ( 2.4)4.1 ( 2.4)2.5외교·통일2.8 3.03.03.4 (1.2)3.3 ( 1.1)10.0 기타세목14.515.117.3 16.1 ( 9.5)16.1 ( 9.4)6.6 공공질서·안전11.712.312.412.9 (4.4)12.9 ( 4.3)4.9 총 국 세167.3164.0164.5168.6 (100.0)170.43) (100.0)3.9일반공공행정45.948.651.749.5 (17.0)48.7 (16.6)0.2 국세외수입3) 64.9115.896.8119.2120.44.0R&D11.112.312.713.6 ( 4.7)13.7 ( 4.6)11.4 총 수 입232.2279.8261.3287.8290.83.9총 지 출262.8284.5301.8291.8 (100.0)292.81) (100.0)2.9
< 표 1 2> 세입 및 세출 예산 (단위 : 조 원 , % ) 주 : 1) 201 0년 총 지출은 분야별 지출의 합과 약 간의 통 계적 불 일치를 보이고 있음 . 2 ) 지 방소비 세 도입 에 따라 부가가 치세 5% (2. 47 조 원 ) 포 함할 시 1 72. 9조 원 3 ) 국 세외수 입은 세 외수입 과 기금 의 합을 의미함 . 자료 : ｢국 가재정 운용계 획 ｣, 기획재 정부 보 도자료 , 2009 . 12. 3 1.
74 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?
□ 재정지출 확대는 재정수지 악화의 주요 원인
모든 정권이 재정지출 확대 유혹에서 자유롭지 못함.
◦ 재정지출은 취약한 부분을 선별하여 선택적으로 재원을 사용할 수 있고 효과 도 매우 빠르게 나타나기 때문에 일시적 경기부양과 인기 관리에 효과적인 수단
취약한 부분이란 대부분 비효율적인 부분에 속해 재원의 비효율성 야기
◦ 한계기업 지원, 공공 일자리 창출, 과도한 복지지출, 균형발전 명목으로 추진 되는 인위적인 도시개발 등은 정치적 인기를 얻을 수 있지만 잠재성장률과 세입기반 확충에는 역효과
□ 재정지출 중에서 사회복지분야에 대한 지출이 가장 빠르게 증가
지난 10년간의 분야별 지출의 특징은 사회복지분야에 대한 지출 증가와 경제사 업에 대한 지출 감소로 요약
2004~2008년 보건복지지출 연평균 20%씩 증가
최근 글로벌 경기침체로 보건복지 예산이 다시 증가세로 전환
◦ 2009년 본예산: 보건복지지출에 대한 지출 74조6천억 원(전년 대비 10.2% 증가)
◦ 2009 추경예산: 80조5천억 원으로 전년 대비 18.9% 증가
<그림 10> 분야별 지출 비중의 증가 추이
(단위: %)
제３장 부문별 국가채무의 문제점과 개선방향 75
(2) 적자성 채무 개선을 위한 기본방향
□ 세수 확대보다는 재정지출 축소 중심의 정책기조가 재정건전화의 중요한 요소임
기존 연구에 의하면 세수 확대보다는 재정지출 감소를 통한 재정건전화가 보다 지속적이며 효과적임.
◦ Alesina and Perotti(1996), Alesina and Ardagna(1998) 등에 의하면 재정지 출을 축소하는 방식의 재정건전화 방법이 보다 높은 지속성을 보임.
◦ Von Hagen et al.(2002)에 의하면 정치적으로 민감한 가계이전, 보조금 등의 개혁을 통해 재정건전성을 제고할 경우 보다 지속적인 개혁이 유지됨.
◦ Ahrend et al.(2006)은 조세 증가보다 재정지출 축소를 통해 재정건전성을 회 복할 경우 장기이자율이 하락하여 경제 전체에 도움이 될 수 있음을 보임.
<그림 11> 재정건전화 추진 방식의 구성
<성공적인 경우> <실패한 경우>
주: 세입변화 및 지출변화는 재정건전화 종료 후 2년간의 변화를 나타냄.
자료: OECD.Stat, OECD Economic Outlook Database, No.81, 2007.
OECD(2007) 연구에서도 재정지출 억제를 병행하지 않는 재정건전화 노력은 대 부분 실패했음을 보여주고 있음.
◦ 전체 85회의 재정건전성 회복 시도 중 약 3분의 2에 해당하는 54회 시도에
76 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?
서 지출감소보다는 세수증대에 크게 의존하였음.
◦ 재정지출 억제를 병행하지 않은 대부분의 재정건전성 회복 시도는 <그림 11>처럼 실패한 것으로 나타남.
◦ <표 13>에서 보듯이 재정지출 축소 위주의 재정건전화 시도가 재정수지 개 선에 크게 기여하는 것으로 나타남.
□ 투자성 지출 축소보다는 사회복지 지출 축소 중심의 재정건전화 추진이 필요
사회복지 지출 축소 중심의 재정건전화 정책일수록 GDP 대비 국가채무 비중의 안정화를 달성할 가능성이 높은 것으로 나타남.
◦ OECD 분석에 의하면 사회적 지출 축소는 목표재정수지 달성 확률을 높이는 것으로 나타남.
□ 재정지출에 대한 기준이 확립된 상황에서 재정지출 축소 위주로 재정건전화 정 책이 시행될 경우 재정수지 개선 정도가 높은 것으로 나타남.
재정지출 축소 중심의 정책이 효과적임에도 불구하고 지출에 관한 명문화된 규 칙을 보유하고 있는 국가는 소수에 불과함.
* 전체 26개국 모두 예산수립에 관한 법령이 있는 것으로 나타났지만 지출에 대한 명문화된 규칙이 있는 나라는 일본, 독일, 뉴질랜드를 포함한 11개국에 불과함.
* 최근 재정위기와 관련된 PIIGS 및 헝가리 6개국 중에서 지출에 관한 규정을 가지고 있는 나라는 이탈리아에 불과함.
뿐만 아니라 예상치 못한 추가 세수를 어떻게 처리하는 가에 대한 규칙은 26개 국 중에서 벨기에, 캐나다, 네덜란드 등 7개국만 보유하고 있음.
또한 재정적자를 통해 투자성 지출을 확대하는 것은 허용하되 소비성 지출을 위 해 재정적자를 확대하는 것을 금지하는 골든룰(Golden Rule)은 독일과 영국에만 있는 것으로 나타남.
제３장 부문별 국가채무의 문제점과 개선방향 77
<표 13> 재정건전화 성공 요인
설명변수
종속변수 재정건전화
착수 확률
재정수지 개선규모
재정수지 개선정도
재정건전화 중단 확률
목표재정수 지 달성 확률 재정건전화 착수 이전 상황
재정수지 0.046**** 0.567**** 0.594** 0.187****
(6.54) (4.92) (1.78) (4.14)
목표 재정수지와의 차이 0.195****
(실제목표) (3.47)
장기이자율 0.010* 0.199** 0.078***
(국내국제기준) (1.88) (2.43) (3.41)
Output 갭 0.113* 0.061** 0.079* 0.127**
(실제잠재) (1.66) (2.54) (1.89) (2.37)
선거 0.140***
(3.12) 재정건전화의 구성
재정지출 축소 비중 2.289****
(4.42)
사회적 지출 축소 비중 1.191***
(3.09)
공공투자 축소 비중 0.919** 0.758**
(2.23) (2.56)
조세 증가 비중 0.180**
(2.27) 기타
재정건전화 지속기간 1.952**** 0.261****
(8.13) (3.47) 정책기조
재정지출 기준 존재 여부 1.493** 1.001**** 0.586**
(2.07) (3.35) (2.08) 유로지역 (19921997) 0.2556****
(3.57)
유로지역 (19982005) 0.979*
(1.84)
Observations 372 73 73 225 64
R2 0.192 0.487 0.267 .. n0.560
주: 1) ‘재정수지 개선규모’는 전체 기간 동안 달성한 GDP 대비 재정수지 개선을 의미하며
‘재정수지 개선정도’는 연평균 GDP 대비 재정수지 개선을 의미함.
2) 유의성: * 10%, ** 5%, *** 1%, **** 0.1% ()는 t 값임.
자료: OECD Economic Outlook(2007) 참조
78 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?
<표 14> 재정지출 관련 주요 법률
국가명 법 명칭 및 제정연도
특징 예산
목표수준 지출 목표수준
추가세수 처리기준
Golden rule1) 호주 Charter of Budget Honesty (1998) ◦ × × × 오스트리아 Stability and Growth Pact (1997) ◦ × × ×
Domestic Stability Pact (2000)
벨기에 Stability and Growth Pact (1997) ◦ × ◦ × National Budget Rule (2000)
캐나다 Debt Repayment Plan (1998) ◦ × ◦ ×
체코 Stability & Growth Pact (2004) ◦ ◦ × × Law on Budgetary Rules (2004)
덴마크 Medium Term Fiscal Strategy (1998) ◦ ◦ × × 핀란드 Stability and Growth Pact (1997) ◦ ◦ × ×
Spending Limits (1991년 제정, 1995년 및 1999년 수정)
프랑스 Stability and Growth Pact (1997, 2006년
시행) ◦ ◦ ◦ ×
Central Government Expenditure Ceiling (1998)
독일 Stability and Growth Pact (1997) ◦ ◦ × ◦ Domestic Stability Pact (2002)
그리스 Stability and Growth Pact (1997) ◦ × × × 헝가리 Stability and Growth Pact (2004) ◦ × × × 아일랜드 Stability and Growth Pact (1997) ◦ × × × 이탈리아 Stability and Growth Pact (1997) ◦ ◦ × ×
Nominal Ceiling on Expenditure Growth (2002)
일본 Cabinet Decision on the Medium Term
Fiscal Perspective (2002) ◦ ◦ × ×
제３장 부문별 국가채무의 문제점과 개선방향 79
국가명 법 명칭 및 제정연도
특징 예산
목표수준 지출 목표수준
추가세수 처리기준
Golden rule* 룩셈부르크 Stability and Growth Pact (1997) ◦ × × ×
Coalition Agreement on Expenditure Ceiling (1999, 2004)
멕시코 Budget and Fiscal Responsibility Law
(2006) ◦ × ◦ ×
네덜란드 Stability and Growth Pact (1997) ◦ ◦ ◦ × Coalition Agreement on Multiyear
Expenditure Targets (1994년 제정, 2003년 수정)
뉴질랜드 Fiscal Responsibility Act (1994) ◦ ◦ × × 노르웨이 Fiscal Stability Guidelines (2001) ◦ × ◦ × 폴란드 Stability and Growth Pact (2004) ◦ × × ×
Act on Public Finance (1999)
포르투갈 Stability and Growth Pact (1997) ◦ × × × 슬로바키아 Stability and Growth Pact (2004) ◦ × × × 스페인 Stability and Growth Pact (1997) ◦ × × ×
Fiscal Stability Law (2001, revised in 2006) 스웨덴 Fiscal Budget act
(1996년 제정, 1999년 개정) ◦ ◦ × ×
스위스 Debt Containment Rule
(2001년 제정, 2003년 실시) ◦ ◦ ◦ ×
영국 Code for Fiscal Stability (1998) ◦ × × ◦ 주: * 투자성 지출에 의한 재정적자는 허용하되 소비성 지출에 의한 재정적자는 허용하지 않
는 룰을 의미함.
자료: OECD Economic Outlook(2007) 참조
80 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?
(3) 우리나라의 보건복지재정
1) 보건복지재정의 현황
2010년도 예산안에서 보건복지재정은 81조 원으로 편성되어 정부 총지출(291조 8천억 원) 대비 27.8%를 차지함.
◦ 2009년 본예산 대비 8.6%, 2009년 추경예산 대비 0.8% 증가
◦ 보건복지재정은 기초생활보장, 취약계층․노인․청소년․사회복지일반, 보 육․가족 및 여성, 공적연금, 노동, 보훈, 주택 등의 사회복지분야와 보건의 료, 건강보험지원, 식의약품 관리 등의 보건분야로 구성되며, 이 중 공적연금 이 가장 높은 비중으로 32.2%를 차지하고 있으며, 다음은 주택 20.6%, 노동 15.2%, 기초생활보장 9.0% 순으로 높은 비중을 차지하고 있음.
◦ 사회복지분야가 보건복재재정의 상당한 부분을 차지하고 있지만, 보건분야 에만 한정한다면 건강보험지원이 큰 비중을 차지하고 있음.
2010년도 예산안에서 보건복지재정 중 의무지출이 57조9천억 원으로 편성되어 보건복지재정 대비 의무지출 비중이 71.5%를 차지함.8)
◦ 2009년 본예산 대비 7.6%, 2009년 추경예산 대비 2.7% 증가
◦ 보건복지재정 중 의무지출에서 공적연금이 가장 높은 비중으로 45%를 차지 하고 있으며, 다음은 기초생활보장급여 12.3%, 고용보험 10.2% 순으로 높은 비중을 차지하고 있음.
◦ 저출산 및 고령화와 새로운 복지제도 도입으로 보건복지재정에서 의무지출 비중이 증가하고 있음.
* 저출산 및 고령화의 빠른 진행으로 노인장기요양보험, 공적연금, 건강보험 등 사회보험에 대한 급여지출이 큰 폭으로 증가하는 추세에 있음.
* 또한, 2010년에 중증장애인 기초장애연금 등의 의무지출 사업이 신규로 도 입되었음.
8) 의무지출은 법령에 의해 구체적인 지출 근거 및 요건이 규정되어 예산편성권자의 재량으로 지 출 규모를 결정할 수 없는 지출을 의미함.