가. 적응정책 내용
우리나라의 적응정책은 국가 차원의 적응전략이 따로 수립되어 있지 않다. 즉, 발전방 향이나 중장기적 비전과 같은 기본 방향의 설정에 소홀한 점이 있다. 또, 개별 사업의 상대적인 비용효과나 실현 가능성에 대한 평가 기준이 불분명한 점도 있다. 적응대책은 625개의 방대한 세부사업을 포함하고 있으나 엄격히 말하면 이러한 세부사업은 기후변 화 적응이라는 적응정책의 목표를 달성하기 위한 정책적 수단이라기보다는 각 부처가 일상적으로 수행하고 있는 업무 내용으로 구성된 경우가 적지 않았다. 적응정책 담당자 에 대한 설문조사에서 전체 사업의 75%가 다른 계획 내지는 대책에 포함되어 있다고 답하였다. 이는 우리나라 적응대책의 세부사업이 적응대책의 목적과 목표에 기인하여 도출되었다기 보다는 기 존재하는 정책으로부터 수집되어 적응대책에 포함되는 경우가 많아 적응정책의 궁극적인 정책목표와 정책수단 간의 괴리를 발생하는 것으로 사료된다.
비록 관계부처들 간의 협의과정을 통해 상위계획인 국가 기후변화 적응대책이 수립되었
92) 또한 연구관 및 연구사의 경우 기후변화 적응을 주제로 한 과제의 확보가 어렵다는 의견도 있었다.
이러한 의견은 기후변화의 영향에 대해 충분히 파악하지 못해서 일수도 있고, 적응옵션 발굴에 대한 R&D가 충분히 수행되지 않아서 나오는 의견일 수도 있다.
으나 국가 기후변화 적응대책 세부시행계획은 관련부처에서 개별적으로 수립하여 국가 기후변화 적응대책과 국가 기후변화 적응대책 세부계획 간의 부합성이 떨어지게 되었고 이로 인해 이들 간의 인과관계가 약해졌다고 할 것이다.
특히, 일부 부문의 경우 기후변화 적응과 관련성이 없는 사업이 포함된 경우도 있다는 것을 앞 장에서 살펴본 바 있다. 기후변화 적응대책에는 기후변화 적응이라는 목표를 실현할 수 있는 내용을 가진 사업이 포함되어야 한다. 국가 기후변화 적응대책 세부사업 의 효과성과 관련하여 기후변화에 간접적 효과를 가져오는 세부사업이 약 79% 정도를 차지한다는 점도 현재 국가 기후변화 적응대책은 직접적으로 적응효과를 가져오는 데 한계가 있다는 것을 보여준다. 국가 기후변화 적응대책에는 적응에 간접적인 영향을 미치는 기반이 되는 사업도 포함되어야 하지만 보다 직접적인 적응효과를 가져오는 내용 을 담은 사업 위주로 구성되어야 할 것이다. 이를 위해서는 기후변화의 영향과 피해를 사전에 전망하고 그 영향과 피해를 저감하거나 이를 기회로 삼을 수 있는 적응정책이 무엇인지를 사전에 파악하는 과정이 필요하다.
또한 적응은 부문 간 교차하는 경우가 많은데, 이러한 특성으로 인해 여러 부문이 협력하는 협업사업을 도출하는 것이 필요하다. 가령 열파에 대한 노약계층의 적응을 위해서는 건강부문 뿐 아니라 도시계획, 기후변화 감시예측, 에너지, 재난재해 등 다른 부문도 함께 적응대책을 수립할 때 그 효과를 제고할 수 있다. 따라서 효과적인 적응정책 수립을 위해서는 다 부문의 협업이 필요한 사업이 충분히 포함되도록 할 필요가 있다.
나. 거버넌스
기후변화 적응은 특정한 개별 부문만 노력한다고 해서 성취되는 것이 아니다. 적응은 여러 부문이 연관되어 있기 때문에 해당 부문의 적응주체가 함께 노력하고 협력할 때 적응의 효과가 더 높아지게 된다. 따라서 적응에 있어 충분한 소통과 협업을 추진할 수 있는 협력적인 거버넌스의 구축은 적응정책의 효과성을 높이는데 특히 중요하다 할 것이다. 협력적인 적응 거버넌스의 구축은 부문 및 부처 간의 협력적 거버넌스 구축,
중앙부처와 지방자치단체 간의 협력적 거버넌스 구축, 적응관련 부처 외 적응이해당사자 들 간의 협력적 거버넌스 구축이 필요하다. 적응이해당사자이는 NGO와 산업계를 포함 한 민간부문, 그리고 사회의 일반시민 등이 포함될 것이다. 거버넌스의 개선을 위해서는 기후변화 적응에 있어 협력과 소통이 원만히 이루어질 수 있도록 적응 조직체계를 개선하 고 적응활동 전반을 코디네이트하는 총괄부서의 조정능력 강화할 필요가 있다. 다음에서 는 적응 조직체계와 총괄부서를 중심으로 살펴본다.
∘ 적응 조직체계의 개선
우리나라의 국가 기후변화 적응대책은 종합계획으로서 14개 관계부처93)가 합동으로 담당하고 있으나 개별 관계부처 내에도 많은 부서가 관련되어 있다. 같은 부처 내에도 복수의 부서가 기후변화 적응대책을 개별적으로 수행하고 있기 때문에 개별 부처 내에 전담부서 및 전담인력이 필요하다. 왜냐하면 협의회 또는 실무협의회에서 부처의 의견을 대변하기 위해서는 같은 부처 내의 여러 부서의 목소리를 함께 담아야 하는데, 현재 체계상으로 이것이 어렵기 때문이다. 또한 적응 전담부서가 없고 개별 부처의 담당자가 다른 여러 업무와 함께 적응사업을 맡는 것은 무리가 있다. 기후변화의 영향과 그 피해가 점차 커지고 있음을 감안한다면 적응정책을 종합적으로 관리할 수 있는 담당부서를 마련 하는 것도 고려할 필요가 있다. 또한 개별 부처 및 부서에서 기후변화 적응에 대한 사업의 우선순위가 낮으므로 적응에 대한 업무에 전념하기 위해서도 전담부서와 전담인력이 더욱 필요하다고 할 것이다. 만약 기후변화 적응의 중요성과 시급성에 대한 인식이 높아 진다면 부처 내에 기후변화 적응대책 전담부서가 마련되는데 도움이 될 것이다.
본 연구의 설문조사에 따르면 총괄부처는 주기적으로 적응대책과 관련한 사항을 공지 했음에도 사업을 수행하는 일선에서는 관련 공지를 전혀 받지 못하는 경우도 있었다.
또, 총괄부처는 적응사업 수행자의 변경이나 사업내용 변경 등의 관련 정보를 전달받는 데 어려움을 겪는 조직구조 상의 문제가 있다. 앞서 언급한 부처별 적응전담 부서와 전담 인력은 이러한 한계점을 해결하는데 도움이 될 것이다. 또, 정기적인 회의와 웹기반
93) 적응대책 수립당시는 13개의 관련부처였으나 정부조직체계의 변경으로 현재는 관련 부처가 14개이다.
의 적응정책 운영시스템을 구축하여 적응 주체들 간의 관련 정보공유와 소통을 할 수 있는 기반을 제공한다면, 적응정책 조직 관리상의 어려움을 해결할 수 있는 한 방법이 될 것이다. 이러한 조직체계의 개선은 소통의 강화에도 기여하게 될 것이다.
∘ 총괄부서의 조정 능력 강화
기후변화 적응처럼 여러 부처에 관련된 정책을 총괄하기 위해서 실질적인 조정권한과 예산조달 기능이 있어야 효과적으로 일을 추진할 수가 있다. 그러나 현재 우리나라 적응 정책의 총괄부처는 그러한 조정권한을 가지고 있지 않으며, 단지 협의회를 구성할 권한 만 가지고 있을 뿐이다. 국가 기후변화 적응대책을 수행함에 있어 발생하는 여러 가지 현안은 기후변화 적응 관계부처 협의회 협의를 통해 조정되며 이러한 협의사항은 녹색성 장위원회의 검토를 받도록 되어 있다. 또한 총괄부처가 계획추진에 필요한 인적 자원 및 예산과 같은 물적 자원의 조달 능력을 가지고 있지 않아 조정자와 같은 업무 외 주도적으로 적응대책을 이끌어 가기 어렵다고 할 수 있다.
적응정책 담당자 설문조사에서는 국가 기후변화 적응대책 세부과제 담당자가 총괄부 처로부터 지원받은 사항에 대해 살펴보면 정보제공에 대한 부분이 32%로 가장 많았고, 그 다음으로 기타가 26%, 업무공지 19%, 범부처 협력 14%, 교육 5%, 표준업무 운영절차 제공이 4%였다.94) 면담을 통해 총괄부처의 지원 사항이 정확하게 세부과제 담당자까지 전달되지 못하는 경우가 있음을 발견하였는데, 이는 총괄부처에서 일선 담당자로 전달되 는 과정에서 왜곡이 발생하기 때문인 것으로 사료된다. 이를 정책학 또는 행정학에서 느슨한 연계 구조 또는 거부점이 발생한다고 하는데, 특히 총괄부처와 관계부처 그리고 관계부서에서 실제 적응사업을 맡은 세부과제 담당자 간의 연계점 하나하나가 모두 정책 이행을 중단시킬 수 있는 거부점이 된다. 따라서 이러한 느슨한 연계 구조를 강화하기 위하여 총괄부처의 조정권한을 강화할 필요가 있으며, 담당자와의 관계를 강화할 필요가 있는데 이를 위해서는 총괄부처 외 관계 부처에도 기후변화 적응을 전담하는 부서와 전담인력이 필요하다고 할 것이다.
94) 기타의 경우 ‘지원받은 사항이 없다’라는 의견이 상당수 있었다.
또한, 총괄부처는 적응대책에 관하여 예산 협의권과 같은 예산 조달 관련 기능이 없으 며, 총괄부처가 다른 부처를 위해 또는 범부처 사업을 위해 운영할 수 있는 예산은 없다.
이것은 총괄부처의 조정기능이 약해지게 만든 주요 원인 중 하나이다. 또, 예산조달 기능은 총괄부처가 좀 더 적극적으로 적응사업을 제안하고 추진하는데 큰 도움이 될
이것은 총괄부처의 조정기능이 약해지게 만든 주요 원인 중 하나이다. 또, 예산조달 기능은 총괄부처가 좀 더 적극적으로 적응사업을 제안하고 추진하는데 큰 도움이 될