여기서는 앞에서 살펴본 우리나라 적응정책 현황과 적응의 효과성을 저해하는 요인분 석을 바탕으로 기후변화 적응대책 이행의 효과를 제고하기 위한 방안을 제시하고자 한 다. 본 연구는 국가 기후변화 적응대책 이행의 효과성을 제고하기 위한 제고 방안으로 크게 국가 기후변화 적응전략의 구체화, 적응대책 추진체계의 개선, 적응대책 이행평가 체계 개선, 효과성 담보를 위한 법제도화의 네 가지로 구분하여 제안한다.
첫째, 국가 기후변화 적응전략을 구체화해야 한다. 현재 우리나라는 뚜렷한 국가 기후 변화 적응전략이 부재하다고 할 수 있다.97) 이를 위해 장기적 관점의 국가 기후변화 적응전략을 수립하고, 전략적으로 중점과제를 선정하며, 적응계획의 목표를 구체적으로 설정하는 것이 필요하다. 이는 예산과 같은 필요한 자원의 효과적인 분배에도 기여하게
97) 앞서 언급된 것처럼 선진국의 경우 국가적응전략 수립에 상당한 시간을 소요하였으며, 적응전략을 별도 의 책자로 발간하기도 하였다. 반면 우리나라는 적응전략이 적응대책의 도입부의 일부분으로 포함되어 있는 실정이다.
될 것이다.
둘째, 적응대책 추진체계가 개선되어야 한다. 즉, 적응대책 거버넌스가 견고하게 구축 될 필요가 있다. 정책을 수립하고 추진하는 데는 여러 가지 방법이 있으나 조정적 계획 관리에 의해 국가 기후변화 적응대책을 전반적으로 관리해야 하며 적응협의회와 실무위 원회가 활성화될 필요가 있다. 또한 총괄부처의 관련 업무 공지가 담당자에게 정확하고 신속하게 전달될 수 있고 적응사업 담당자가 관련 정보에 쉽게 접근할 수 있는 정보 공유체계 및 적응정책 운영시스템이 개발되어야 한다. 개선된 적응대책 추진체계는 부처 및 부문 간의 소통을 강화하여 부문 간 시너지가 도출되고, 효율적으로 적응대책을 이행 하는데 기여하게 될 것이다.
셋째, 적응정책 이행의 모니터링과 평가를 강화하는 것이다. 도출된 적응정책의 이행 과정을 모니터링하고, 평가하기 위해서는 개별부처의 자체평가 의지와 총괄부처의 평가 업무에 대한 의지를 높일 수 있는 장치가 필요하다. 적응은 그 효과가 단시간 내에 나타나 지 않는 특성이 있는 만큼 평가는 결코 쉽지 않다. 이러한 적응효과의 장기성은 적응대책 평가 자체에 많은 정보와 자원이 소요되게 할 뿐 아니라 평가결과에 대한 반발의 소지도 있을 수 있다. 따라서 평가에 초점을 맞추기 보다는 모니터링에 초점을 맞출 필요가 있다. 그러나 자발적인 적응대책 이행의 동기부여는 한계가 있으므로, 법령개정을 통해 어느 정도의 강제력을 부여할 필요가 있다고 할 것이다.
넷째, 법률 신설 및 개정을 통하여 기후변화 적응정책의 이행을 담보하고 규율할 수 있도록 해야 한다. 앞서 언급된 것처럼 기후변화 적응만을 위한 새로운 법률을 만들지, 각 개별 분야별로 독립적으로 법률을 만들거나 이미 재정되어 있는 법률에 적응을 주류화 할 것인지, 아니면 현행 녹색성장 기본법을 개정할 것인지에 대해서는 차후 더 논의할 필요가 있다. 다음에서는 각 제안내용에 대해 좀 더 자세히 기술한다.
가. 국가 기후변화 적응전략의 구체화
∘ 기후변화 적응전략의 수립
우리나라의 적응전략은 독립적으로 존재하지는 않으나 국가적응대책의 서두 부 분에 간단히 제시되어 있다. OECD(2013)에 의하면 우리나라는 적응전략과 국가차원 의 적응계획이 모두 수립된 나라로 분류되고 있으며, 특이하게 적응전략과 적응계획이 기후변화 적응대책에 모두 포함되어 있다고 설명하고 있다.
우리나라의 기후변화와 관련된 적응전략이 존재하는 가에 대해서는 여러 가지 해석이 가능하다. 첫째, 기후변화 적응전략 없이 국가 기후변화 적응대책이 수립되었다는 해석, 둘째, 국가 기후변화 적응대책에 기후변화 적응전략이 포함되어 있다는 해석, 셋째, 녹색성장국가전략에 기후변화 적응전략이 일부 포함되어 있다는 해석이 가능한데, 세 가지 해석 모두 UNFCCC나 OECD에서 의미하는 적응전략과는 거리가 있다고 할 것이 다. 따라서 우리나라도 기후변화 적응만을 위한 전략을 수립하는 것이 필요하다. 해외사 례에서 본 바와 같이 과거에는 에너지사용 저감과 온실가스 감축에 초점을 맞추고 있었기 때문에 적응에 대한 관심이 적었고 이로 인하여 에너지 및 기후변화 완화를 중심으로 한 기후․에너지 전략에 적응이 일부 포함되는 형태였다. 그러나 기후변화의 적응의 시급 성이 확대되기 시작하면서 기후․에너지 전략에서 분리되어 독립적으로 기후변화 적응전 략을 수립하기 시작했다. 우리나라의 경우도 이와 비슷하게 포괄적인 녹색성장국가전략 이 먼저 수립되었다. 그러나 선진국처럼 기후변화 적응의 중요성에 따라 국가 차원에서 법제도적으로 적응전략을 먼저 수립하도록 한 것이 아니라 적응대책을 수립하도록 하여 구체적 기후변화 적응전략 없이 적응대책이 수립된 것이다.
이미 적응대책이 수립, 이행되고 있는 시점에서 적응전략을 수립하는 것이 가능하거나 그 전략이 실효가 있을지는 미지수이다. 그러나 기후변화 적응은 장기적인 관점에서 적응 목표와 계획을 가지고 추진해야 한다는 점을 상기할 때 5년 단위의 롤링플랜인 적응대책 이 반복적으로 수립될 것이므로, 다음 단계의 적응대책을 세우기 전에 적응전략을 수립한 다면 차기 적응대책은 더욱 실효성 있는 적응대책 수립이 가능해 것으로 기대된다.
∘ 국가 기후변화 적응대책의 전략적 중점과제 선정
우리나라 국가 기후변화 적응대책의 구조적 한계점은 적응 관련성에 대한 충분한 검토 없이 세부사업을 총 망라하였다는 것이다. 그 결과 일상적인 업무로 추진되어야 할 과제 도 포함되고, 적응과 관련성이 높지 않은 과제까지 포함되게 되었다. 다음 <그림 5-2>는 IPCC(2001)에서 제시한 기후변화 적응정책 수립과정이다. 기후변화 적응정책은 기후변 화, 영향 및 취약성 평가 등을 고려한 '계획된 적응정책'을 의미한다. 그러나 본 연구의 설문조사 결과, 현재 사업이 다른 계획이나 대책에 중복으로 속해 있는 경우가 85%로 나타났다.98) 즉 순전히 적응만을 위해 도출된 적응정책과 적응대책의 목표와 비전에 따라 수립된 적응정책은 매우 적다고 할 수 있다.
<그림 5-2> 기후변화 적응정책의 체계
자료: IPCC(2001)
전체 적응 대책의 관리․운영 측면에서도 과도하게 사업이 포함되는 것은 기후변화 적응의 전반적인 업무를 총괄하는 측면에서도 관리상의 부담만 가중시킬 뿐이지 적응효
98) 이 결과는 설문조사에 기반한 것이므로 전체 적응에 대한 확대해석은 한계가 있음을 밝혀두는 바이다.
과도 기대하기 어렵다. 적응정책을 성공적으로 이행하려면 한정된 자원을 효과적으로 활용할 수 있도록 우선순위에 따른 중점과제를 선정하여 추진하는 것이 필요하다.
선진국의 경우 국가에서는 적응정책 도출 및 적응능력을 향상시킬 수 있는 기초 자료 제공에 초점을 맞추고 있다. 따라서 국가는 영향평가 및 취약성평가 방법과 조직적 차원의 책임 및 권한 배분 그리고 법령 및 계획에 있어서 적응의 주류화 등에 중점을 두어야 할 것이며, 일차적인 지식과 정보를 제공하고, 적응정책이 구현 되는 지자체에서는 이러한 기반을 토대로 기후변화 적응정책을 각 지역의 특성에 맞게 수립하도록 해야 할 것이다.
적응전략 중 중요한 요소 중에 하나가 적응의 주류화 작업임에 반해 우리나라는 적응 주류화에 대한 과제가 상대적으로 미비하다. 기후변화와 관련된 법 내지 정책, 예컨대 환경법제나 환경계획 및 도시계획 등의 기존 법령 내지 정책에 기후변화를 고려하여 기후변화 적응요소를 추가하는 작업도 필요하다.
∘ 적응계획 목표설정의 구체화
적응대책의 효과적인 이행은 목표의 구체화에 있다 할 것이다. 목표가 구체화되 어야 정책수단의 개발이 쉽고, 계획의 이행 방향을 바르게 잡을 수 있으며, 이행 결과에 대한 평가를 제대로 할 수 있다. 계획목표의 구체화를 위해서는 계획목표 달성의 실현 가능성이 검토되어야 한다. 정책수단이 추진할 수 있는 인적, 물적 자원의 동원은 물론 법적 제도적 장치와 정책수행을 이행하는 환경까지 고려해야 한다.
분야별 정책수단은 그 분야의 목표달성에 적합한 정책수단이 구체적으로 명시되어야 하고 단순히 그 분야와 연관이 있다고 나열하는 것은 지양되어야 한다. 먼저 목표달성에 핵심적인 문제에 접근할 수 있는 적합한 정책수단이 구체적으로 제시되어야 한다. 따라 서 계획목표는 이념적이고 규범적인 면에만 치중할 것이 아니라 현실적인 정책수행의 제반 여건을 고려해야 하는데. 현재 국가 기후변화 적응대책의 비전 및 분야별 비전은 상당히 개념적이고 추상적이라고 할 수 있다. 비전이 추상적이면 구체적인 정책수단을
분야별 정책수단은 그 분야의 목표달성에 적합한 정책수단이 구체적으로 명시되어야 하고 단순히 그 분야와 연관이 있다고 나열하는 것은 지양되어야 한다. 먼저 목표달성에 핵심적인 문제에 접근할 수 있는 적합한 정책수단이 구체적으로 제시되어야 한다. 따라 서 계획목표는 이념적이고 규범적인 면에만 치중할 것이 아니라 현실적인 정책수행의 제반 여건을 고려해야 하는데. 현재 국가 기후변화 적응대책의 비전 및 분야별 비전은 상당히 개념적이고 추상적이라고 할 수 있다. 비전이 추상적이면 구체적인 정책수단을