가. 개관
일본은 지구온난화 대책 추진에 관한 법률에 근거하여 기후변화 적응전략을 수립하도 록 하였으나, 아직 기후변화 적응전략이 수립되지 않은 상태이다. 일본의 추진체계를 살펴보면 환경성을 중심으로 12명의 전문가로 구성된 기후변화 영향 및 적응연구위원회 와 기후변화 영향과 관련 있는 분야의 연구자, 전문가, 공무원으로 구성된 기후변화 접근 위원회가 있다. 기후변화 접근 위원회는 정부와 지자체가 적응정책을 현명하게 추진할 수 있도록 적합한 접근법을 조사하고 검토한다. 2008년에 일본은 현명한 기후변 화 적응(Wise Adaptation to Climate Change)이라는 보고서에서 식품, 물환경 및
71) 이하의 내용은 気候変動適応の方向性に関する検討会, 2010을 바탕으로 정리한 것이다.
수자원, 생태계, 방재 및 해안도시, 보건, 기후변화 영향 및 기술, 적응정책, 사회경제학
단계 적응대책 계획수립 및 실시 내용
1 단계 과거의 관측 데이터의 분석, 기존의 시책에 포함되는 기후 변동·이상 등의 점검
2 단계 기후변화와 그 영향의 모니터링 계획·실시 3 단계 기후변화와 그 영향의 미래예측
4 단계 영향·취약성·대응력의 평가 및 이에 입각한 리스크 평가 5 단계 적응대책의 필요성·우선순위 파악(비용 분석 등) 6 단계 적응대책의 입안·실시
7 단계 적응대책의 진행·효과파악·평가
8 단계 통합 적응전략 수립 및 제도적 개선, 조직·체제 정비 9 단계 주민과의 커뮤니케이션 프로그램·정보공유
10 단계 환류 및 재평가에 의한 검토 실시(몇 년 주기로 반복) 자료: 気候变動適応の方向性に関する検討会. 2010.
<표 3-3> 일본의 적응대책 계획수립 및 실시에 관한 표준절차
그리고 처음으로 적응정책을 수립하는 경우 표준절차를 간편화하여, 초동의 5단계를 바탕으로 가용한 정보를 활용하여 적응 과정을 시작할 수 있도록 하고 있다. 일본의 기후변화 적응의 초동의 5단계는 <표 3-4>과 같다.
단계 단계별 내용
에게 기후변화 적응에 필요한 기본 방향을 제시한 상태이다. 또한 환경성 주도 하에 기후변화 영향 및 적응연구 위원회와 기후변화적응 접근 위원회가 활동하고 있다. 특히 적응대책 계획수립 및 실시에 관한 표준절차와 기후변화 적응에 처음 참여하는 경우 적용하는 초동의 5단계에 대한 가이드라인의 제공은 우리나라도 도입을 고려할 만한 제도라고 할 것이다.
4. 선진국 사례의 종합정리 및 시사점
주요 선진국의 적응정책을 수립하는 일련의 과정을 살펴보면 기본적으로 맨 첫 단계로 국가차원의 적응전략을 수립하고 이행하며, 중간평가 형식으로 전략을 평가하여 수정과 보완하는 과정을 거친 이후에 기후변화 적응계획을 수립하고 있다. 주요 선진국의 적응 정책을 수립현황을 정리해보면 <표 3-5>와 같다.74)
74) 주요 선진국의 국가별 적응정책 체계에 대한 개관적 정리는 부록 Ⅰ을 참조하기 바란다.
영국 프랑스 독일 핀란드 스위스 일본
적응 전략 수립완료 적응 전략 수립완료,
National Strategy for Adaptation to Climate Change, 2010
스위스
Adaptation to Climate Change in Switzerland, 2012
오스트리아
Austrian strategy for adapting to climate change, 2012
Action Plan: Recommendations for implementation, 2012
덴마크
Danish strategy for adaptation to a changing climate, 2008 How to manage cloudburst and rain water - Action plan for a climate-proof Denmark, 2012
핀란드
National Strategy for Adaptation to Climate Change, 2005
Adaptation to Climate Change in the Administrative Sector of the Ministry of the Environment, 2008
프랑스
National Strategy for Adaptation to Climate Change, 2006
National Climate Change Adaptation Plan, 2011
독일
German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2008
Adaptation Action Plan for the German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2011 Special Programme on Climate Change, 2009
네덜란드
National Programme for Spatial Adaptation to Climate Change, 2007
National Climate Change Adaptation Plan – First Work Programme, 2006 National Climate Change Adaptation Plan – Second Work Programme, 2009
영국
Adapting to climate change in England:
A framework for action, 2008 National Adaptation Programme, 2013
* 대한민국의 국가적응계획은 전략과 계획을 합쳐 놓았음
<표 3-6> OECD 가입국의 적응정책 현황
자료: OECD(2013)으로부터 최근 현황을 반영하여 연구진 보완
OECD 가입국 중 적응전략 수립만 완료한 국가는 오스트리아이며, 대부분의 국가가 적응계획을 수립 중이거나 수립 완료한 상태이다. 우리나라는 적응전략과 적응계획이 합쳐져 있는 특이한 경우로 분류되어 있다.
주요 선진국은 대부분 기후변화에 대한 연구와 기후변화 영향 및 취약성 평가 그리고 기후변화 적응대책 수립 과정을 명확하게 나누어 진행하고 있다. 미래의 기후변화 전망 을 통한 분야별 기후변화 영향 및 취약성 평가 결과를 통해 기후변화 적응대책 수립, 즉 적응 정책수립의 근거로 삼는 것이다. 또한, 효과적인 적응정책 추진을 위해 선진국들 은 적응 부문의 선정에도 많은 노력을 기울이고 있다. 선진국의 기후변화 적응 부문은 자국의 특성과 기후변화의 영향 및 취약성을 고려하여 신중한 선정과정을 거치는데, 주요 선진국에서 다루고 있는 적응부문은 <표 3-7>과 같이 정리할 수 있다.
영국 프랑스 독일 핀란드
지금까지 살펴본 선진국들은 국가차원에서의 범부처간의 소통을 통한 적응전략 수립 과 적응정책 도출, 적응부문의 선정에 있어서의 신중한 접근, 그리고 적응역량 강화와 기후변화 적응정책 도출에 필요한 기초자료 제공에 많은 노력을 기울이고 있음을 알 수 있다. 즉, 국가차원에서 기후변화 전망자료를 제공하고 영향평가 및 취약성 평가를 위한 방법론을 개발하고 평가 결과자료를 제공하며 또, 조직의 책임과 권한 배분 그리고 법령 정비를 위해 노력한다. 이러한 접근은 국가전체의 기후변화 적응역량 강화에 기여 하게 되는데, 실제 현장에서 적응이 구현되는 지역사회에서는 기후변화에 대한 기본적인 지식과 이러한 관련 정보를 바탕으로 지역의 특성에 맞게 적응정책을 수립할 수 있는 기반을 갖추게 된다. 또한, 적응전략의 주요한 요소로 적응의 주류화를 강조하고 있다.
적응에 대한 예산이 따로 지원되지 않을 경우 해당 부처 등 적응주체가 스스로 예산을 조달해야 하므로 적응의 주류화는 특히 그 필요성과 중요성이 높다. 이러한 노력은 우리 나라 적응과정에도 반영되어야 할 것이다.
∣ 제4장 ․ 기후변화 적응정책 이행의 효과성 분석∣
본 장에서는 국가 기후변화 적응대책 이행의 효과성을 분석하기 위해 먼저 관련 이론 의 논의와 분석방법을 살펴보고, 우리나라 국가 기후변화 적응대책의 내용을 분석하고, 평가체계 및 이행주체와 조직 그리고 관련 자원을 살펴본다.76)
1. 정책 이행의 이론적 논의 및 분석방법
국가 기후변화 적응대책 이행의 효과성을 분석하기에 앞서 정책의 효과성을 분석하는 일반적인 이론적 논의를 살펴본다.77)
가. 정책이행의 의의
일반적으로 정책이행이란 정부가 결정한 정책을 수행하는 과정 또는 정책의 내용을 실현하는 과정을 말한다(Berman, 1978). 정책의 내용은 크게 정책목표와 정책수단으로 구성되는데, 여기서 정책의 내용을 실현한다는 것은 정책수단을 실현시키는 것을 말한다 (정정길 외, 2010). 따라서 정책이행 후에는 정책의 결과물이 남게 된다. 정책이행과 정책 결과물은 서로 상호작용을 하는데, 정책이행을 이해하는 데에는 정책의 산물과 정책이행 과정간의 개념적 차이점을 구분하는 것이 도움이 될 수 있다(O'Toole, 2000).
정책이행 과정이란 일련의 정책 행동을 수반하지만, 정책의 결과물은 정책이 입안되게 된 최초의 문제점을 해소하는데 얼마나 영향을 미쳤느냐에 중점을 두고 있다. 정책적으
76) 본 연구는 우리나라 기후변화 적응정책 전반을 다루는 연구로, 개별 적응대책의 적응효과에 대한 분석이 아니라 적응대책을 전반적으로 검토하는 종합적인 접근을 하였다.
77) 정책학 또는 행정학에서는 '정책이행'이라는 표현보다는 '정책집행'이라는 용어를 사용한다. 그러나 적응 에서는 적응정책 집행보다는 적응정책 이행이라는 표현을 주로 쓰므로 본 연구에서는 정책이행이라는 표현을 사용한다.
로 해결해야 하는 문제가 생길 경우 이해당사자들은 문제를 인정하고, 정치적 그룹 또는 영향을 주는 이해관계자 그룹과 함께 문제점을 의제화하여 정책을 형성하고 이행하며, 그 다음 단계로 정책의 이행결과를 평가하게 된다. 정책의 평가를 통해 목표달성이 성공 적으로 완수되었다고 판단되는 경우 정책은 종료되기도 하며, 다시 문제 사안을 재검토 하여 정책을 순환하는 과정을 거치기도 한다(Blum & Schubert, 2009). 이러한 정책 순환 과정을 도식화하면 <그림 4-1>과 같다.
자료: Blum & Schubert(2009),
<그림 4-1> 정책의 순환 과정
따라서 기후변화 적응정책 이행이란 기후변화 적응정책의 내용, 즉 기후변화 적응 정책의 수단을 실현시키는 일련의 행동들이라고 할 수 있다. 예를 들면, 기후변화 피해 예방을 위한 안전한 도시환경 조성이 정책목표이고 기후변화에 따른 취약지역 분석과 적응방안 마련이 정책수단이 되는 적응정책의 경우 그 정책 수단을 실현함으로써 정책의 목표를 실현하는 것이다. 즉, 기후변화 시나리오 적용 등을 통해 취약지역을 분석하고 기후변화 영향과 지역의 특성을 고려하여 기후변화에 안전한 도시조성을 위한 구체적인 적응방안을 마련함으로써 정책수단을 실현하는 것이고, 이러한 활동을 통하여 정책 목표 를 달성하는 것이다. 이러한 행동이 없으면 정책수단이 이루어지지 않는 것이며 기후변 화 적응정책이 이행되지 않았다고 할 수 있다.
따라서 기후변화 적응정책 이행이란 기후변화 적응정책의 내용, 즉 기후변화 적응 정책의 수단을 실현시키는 일련의 행동들이라고 할 수 있다. 예를 들면, 기후변화 피해 예방을 위한 안전한 도시환경 조성이 정책목표이고 기후변화에 따른 취약지역 분석과 적응방안 마련이 정책수단이 되는 적응정책의 경우 그 정책 수단을 실현함으로써 정책의 목표를 실현하는 것이다. 즉, 기후변화 시나리오 적용 등을 통해 취약지역을 분석하고 기후변화 영향과 지역의 특성을 고려하여 기후변화에 안전한 도시조성을 위한 구체적인 적응방안을 마련함으로써 정책수단을 실현하는 것이고, 이러한 활동을 통하여 정책 목표 를 달성하는 것이다. 이러한 행동이 없으면 정책수단이 이루어지지 않는 것이며 기후변 화 적응정책이 이행되지 않았다고 할 수 있다.