가. 개관
스위스의 기후변화 대응은 교토의정서 가입에 따라 기후변화 완화를 중심으로 수립되 었으나, 기후변화의 영향이 커지고 적응이 시급해짐에 따라 기후변화 적응을 포함한 계획과 법을 수립하면서 적응에 대한 내용을 포함하게 된다. 스위스의 적응은 범부처 기후변화 적응 위원회를 구성하여 관련 부처가 함께 작업을 하는데, 환경부가 중심이 되어 코디네이터 역할을 하며 관련 부처와 함께 적응대책을 수립하고 이행한다. 범부처 기후변화 적응 위원회는 재정 지원의 중요성에 입각하여 재정 관련 부처도 포함하고 있다.65) 또한 스위스의 적응은 지역사회의 적응의 중요성을 고려하여 지자체에 컨설팅 을 제공하기도 한다.66) 환경부는 타 부처의 적응계획 수립과 이행을 지원하는데, 무엇보 다도 기후변화 적응에 대한 동기부여를 중요시하고 있다. 그러나 별도로 마련된 기후변 화 적응에 대한 예산은 없으며, 기존의 예산을 적응에 할당하기 위해 기후변화 적응을 주류화하는 노력을 하고 있다.
나. 기후변화 적응정책 1) 적응전략
스위스 국가적응계획의 특징은 무엇보다 국가 적응전략 개발에 범부처가 함께 상당한
64) 스위스의 적응계획에 대한 내용은 참고문헌(Swiss Confederation, 2012)와 스위스 국가적응계획에 직접 작업한 관계자와의 인터뷰 내용을 바탕으로 작성되었음을 밝혀두는 바이다.
65) 관련 부처는 environment, energy, spatial development, agriculture, health, animal health, economy, civil protection, meteorology, finance로 범부처 기후변화 위원회를 구성하고 있다.
66) 우리나라의 지자체에 해당하는 스위스의 canton은 26개가 있다. Canton은 독립적이며 예산조달은 스스로 해결한다. 그러나 자연재해와 산림과 같은 분야는 경우에 따라 중앙정부가 재정지원을 해주기도 한다고 한다.
시간을 투자하였다는 점이다. 스위스는 기후변화 적응에 대한 범부처 위원회를 통하여 관련 부처가 참여하도록 공동 작업을 하여 전략도출과 협의에 많은 시간과 노력을 하였 다. 2012년 3월 발간된 스위스의 기후변화 적응전략은 종합적인 목표가 있으며 원칙을 포함하고 있다. 또한 12개의 부문이 연계되어 부문 간 협력을 추구하는 70개의 적응방안 을 포함하고 있다.
스위스의 적응목표는 기후변화로 야기되는 위기를 기회로 활용한다는 것이다. 이를 위해 기후변화 리스크를 최소화하고, 국민과 공공자산 및 자연환경을 보호하도록 하고 있다. 또한 이를 위해 사회와 경제 및 환경의 적응역량을 강화하는 것이다. 스위스의 적응은 지역사회와 같이 대응하고 과학에 기반을 두어 리스크를 분석하고 기후변화로 인한 리스크를 줄이며, 재해 위험 완화를 위해 노력한다.67) 스위스의 적응원칙은 지속가 능성, 파트너십의 강조, 적응과 완화의 상호보완, 과학적 규명, 리스크 접근, 불확실성의 고려, 시간 스케일에 따른 다양한 접근의 고려, 국제사회와의 지식 교류, 적응에 대한 평가 그리고 역동적 과정의 10가지이다.
스위스는 기후변화 적응을 위한 부문 선정에도 많은 노력을 기울였는데, 이를 위해 수년 동안 관련 부처와 함께 기후변화 영향을 분석하여 기후변화 적응이 시급한 부문에 대한 기초자료를 구축하는 선제적인 노력을 하였다.68) 이리하여 최종적으로 물관리, 자연재해 완화, 농업, 산림, 에너지, 관광, 생물다양성 관리, 건강, 공간계획의 9개의 부문을 적응의 주요 부문으로 선정하였다. <그림 3-3>은 스위스의 적응전략 도출과정을 도식화한 것이다.
67) 적응에 대한 법적 구속력이 있기는 하나 누가 무엇을 해야 한다는 데 대한 명확한 내용이 없어 느슨한 편이라고 할 수 있다.
68) 기후변화 시나리오는 스위스 기상청과 Swiss Federal Technic University에서 수행한다.
자료: Swiss Confederation(2012).
<그림 3-3> 스위스의 적응전략 도출 과정
2) 국가적응 계획과정 및 이행
스위스 국가 적응계획 과정의 기본적인 원칙은 연방정부와 지방정부가 함께 참여하여, 리스크를 줄이며 기후변화 완화를 고려하여 과학에 기반한 접근으로 리스크 분산에 주력 하는 것이다. 또한, 스위스의 지형적 특성을 고려하여 산악지역과 도시에 미치는 기후변 화 영향을 특히 고려하고 있다. 이를 위해 기후변화에 대한 영향평가를 진행하였으며, 부문 간 갈등을 줄이고 시너지를 확산시키는 방식으로 인터페이스가 되는 적응행동 분야 를 <그림 3-4>와 같이 도출하였다.69)
69) 스위스 정부는 기후변화 적응을 위해 범부처 위원회를 조직하였으며, 각 부문의 대표자가 직접 미팅에 참석하여 상호작용을 하는 참여적인 접근을 하고 있다. 범부처 부문 간 미팅을 통해 기후변화의 영향을 찾고 이에 필요한 50개의 분야를 찾았으며, 적응 수요가 있는 것으로 나타나면 관련 부처에서 함께 일할 수 있는 인터페이스를 찾고, 만약 두 부처가 겹치는 경우 업무의 효율성을 높이기 위한 방안을 찾으며 일을 전행하였다.
자료: 스위스 환경부 자료 제공
<그림 3-4> 효과 분석 매트릭스: 기후변화의 영향을 받는 부문 간의 효과
이러한 접근으로 스위스는 여러 부문에 도전적인 어려움이 있음을 찾을 수 있었다.
그것은 도시지역의 극심한 열 스트레스, 여름 가뭄의 증가, 홍수 위험의 증가, 경사지의 안정성 감소, 적설선의 상승, 수자원, 토양 및 대기질의 저하, 서식처와 경관 변화, 유해 유기체와 질병 확산, 모니터링과 조기 감지, 불확실성과 지식의 차이, 인식증대, 자원 및 재정지원이다. 이러한 부문의 도전적인 과제를 바탕으로 범부처 워크숍을 통하여 76개의 적응조치를 도출하였으며, 이를 바탕으로 부문 간 협력을 통하여 기후변화로 인한 각종 문제를 해결하기 위해 노력한다.70) 스위스도 다른 여러 나라와 마찬가지로 부처의 특성에 따라 예산이 충분한 부문도 있지만, 기후변화 적응에 필요한 재원 지원은 우리나라와 마찬가지로 여전히 해소되지 않은 과제이다. 이를 위해 스위스는 기후변화 적응에 대한 인식을 확산시켜 적응을 주류화하고자 하고 있다.
지역사회의 기후변화 적응을 위해 스위스는 주로 컨설팅 위주의 지원을 하고 있으며,
70) 그 예를 들면, 수자원 분포와 저장의 경우 농업, 에너지, 수자원관리, 생물다양성 등의 부문이 관련되어 있다. 열섬현상의 경우 공간계획과 생물다양성 등의 여러 부문이 관련되어 있다.
별도의 예산을 지원하지는 않는다. 또한 아직까지는 지역사회에서 기후변화에 어떻게 대응해야 하는지 잘 모르는 경우도 많은데 지역사회의 적응행동을 촉진하기 위해 스위스 연방정부는 새롭고 혁신적인 아이디어를 가진 프로젝트에 대해 매칭펀드로 예산을 지원 하는 프로그램을 운영하여 지역의 적응을 촉진하고 있다.
다. 요약 및 시사점
스위스 적응과정의 특징은 무엇보다도 모든 해당 부문이 자발적으로 적응전략을 개발 하고 적응행동을 하도록 동기를 부여하는 것이다. 이를 위해 스위스는 오랜 기간 동안 부문 및 부처 간 소통을 강화해왔으며, 부문 간 시너지를 창출할 수 있는 적응대책 도출을 위해 많은 노력을 기울여 왔다. 부문 간 인터페이스를 점검하여 갈등을 최소화하고 시너 지를 최대화하려는 노력도 부처 간 협력 강화가 필요한 우리나라의 적응과정에 도입할만 한 것이다. 또, 기후변화의 위기를 최소화하면서도 기후변화를 기회로 삼고자 하는 적응 목표와 원칙도 기후변화 적응정책의 방향 설정에 지침이 되고 있어 국가기후변화 적응전 략 수립 등 앞으로 우리나라의 적응과정에 참고할 만한 것으로 사료된다.