❏ 우리나라 비시가화지역 토지이용‧관리제도는 대규모 개발의 입지를 관리하는 제도와 소규모 개발의 입지를 관리하는 제도로 구분할 수 있음
￮ 비시가화지역(주로 자연녹지지역)에서 추진되는 택지개발사업과 같은 대규모 개발의 입지는 용도지역제와 각종 개발사업법에 의해 관리되고 있으며, 계획적 관리를 위하여 해당 사업구역(혹은 인근지역까지 포함)을 지구단위계획구역으 로 지정하기도 함
￮ 그 외 비시가화지역에서 발생하는 대규모 개발(개발행위허가 규모 이상)의 입지는 지구단위계획구역의 지정만을 통해 관리되기도 하는데,25) 이와 관련한 물량은 도시‧군기본계획에서 설정한 단계별 토지수요량의 제어를 받음
Legend
되어 있는데, 이는 각종 개발사업이나 지구단위계획 같은 계획입지의 성장관리 (과개발 방지)수단으로 활용되고 있음
￮ 기반시설부담구역 제도 역시 해당 구역 내에서 개발사업을 추진할 때 기반시설 설치계획과 기반시설부담계획을 의무적으로 수립하도록 함으로써 신규 개발과 기반시설 공급의 동시성을 확보하는 규정을 두고 있음
￮ 이와 더불어 기반시설의 공급을 전제로 소규모 개발의 집단화를 유도하는 성장관 리방안 역시 제도의 실효성에는 의문이 있으나, 그 취지상으로는 성장관리정책이 라고 볼 수 있음
2) 시가화예정용지
❏ 시가화예정용지는 도시가 성장하면서 요구되는 일정 규모 이상의 개발용지를 비시가화 지역에 미리 확보할 수 있도록 해주는 정책수단임
￮ 용도지역제를 통해 개별 건축물의 용도와 밀도를 관리하기 위해 지정되는 시가화 용지와 달리 시가화예정용지는 공공이 추진하는 각종 개발계획을 실현시키기 위한 사업용지를 사전에 확보하기 위해 지정함27)
￮ 시가화예정용지는 주변지역의 개발상황, 도시기반시설의 현황, 수용인구 및 수요, 적정밀도 등을 고려하여 지역별 또는 생활권별로 배분하되, 그 위치는 도면에 표시하지 않음28)
￮ 비시가화지역(자연녹지‧계획관리지역 및 개발진흥지구)에 지정된 시가화예정용 지를 개발용도인 주거‧상업‧공업지역으로 전환할 때에는 난개발이 발생하는 것을 방지하기 위하여 지구단위계획을 수립하도록 하고 있음
27) 시가화예정용지가 1995년 ｢도시기본계획 수립지침｣에 개발예정용지의 형태로 도입될 때부터 일단지사업, 토지구획정리사업, 택지개발사업, 공업단지개발사업, 정주권개발사업, 유통단지개발사업 등의 개발계획에 의하여 개발할 지역을 대상으로 한다는 것을 명시하고 있었음.
28) 2003년 ｢도시기본계획 수립지침｣에서는 시가화예정용지의 위치를 표시하도록 되어 있었으나, 2005년에 지침을 개정하면서 시가화예정용지의 위치를 주황색 점으로 표시하도록 하였으며, 이후 2008년에 지침을 개정하면서 아예 위치를 표시하지 못하도록 하였음.
주 : (좌) 시가화예정용지의 위치를 주황색 점으로 표시, (우) 시가화예정용지의 위치를 표시하지 않음.
자료 : 2020년 남양주 도시기본계획, 2020년 남양주 도시기본계획(재수립).
<그림 4-2> 시가화예정구역 지정 사례(경기도 남양주시)
❏ 시가화예정용지 총량은 인구성장을 고려한 장래 토지수요량에 기초하여 산정되며, 이를 통해 계획입지의 단계별 개발총량을 관리함
￮ 시가화예정용지 총량은 주로 자연적 증가분과 사회적 증가분을 고려하여 목표연 도의 단계별 인구지표를 추정한 후,29) 이를 기반으로 산정한 장래 주거‧상업‧공업 용지 소요면적 중에서 시가화용지로 계획된 부분을 제외하는 방식으로 산정함
￮ 그동안 시가화예정용지의 총량 규제와 관련하여 <표 4-1>과 같이 수립지침을 개정할 때마다 미세한 규정의 변화는 존재하였지만, 장래 토지수요량에 기초하여 단계별 총량을 설정하도록 하는 기본적인 원칙은 유지되었음
￮ 공영개발에 의한 도시스프롤이 큰 비중을 차지하고 있는 우리나라에서 시가화예 정용지는 비시가화지역에서 추진되는 대규모 개발사업의 총량과 시기를 조절하 는 핵심적인 정책수단임
29) 그동안 인구지표 추정 시 ① 모형에 의한 추정방법, ② 자연증가분 및 사회적증가분의 구분에 의한 추정방법 등 2가지를 선택적으로 사용하도록 되어 있었으나, 2014년 지침을 개정하면서 모형에 의한 추정방법을 기본으로 하되, 사회적증가분에 의한 추정방법을 보조적 수단으로 하도록 변경하였음.
지침 개정 연도 관련 규정
❏ 많은 지자체에서 시가화예정용지 총량을 과도하게 설정하고 있는데, 이러한 문제를 전국 56,535,700 48,781,401 15.90 7,754,299 경기도 15,239,800 13,107,376 16.27 2,132,424
강원도 1,720,000 1,339,807 28.38 380,193
충청북도 1,350,000 1,441,407 -6.34 -91,407
충청남도 2,295,000 2,002,905 14.58 292,095
전라북도 2,190,000 1,525,887 43.52 664,113
전라남도 1,570,500 1,526,391 2.89 44,109
경상북도 3,202,000 2,427,877 31.88 774,123
경상남도 3,970,000 3,123,930 27.08 846,070
주 : 제주도를 제외한 전국인구임.
자료 : 박종안 외. 2011. p.76을 수정.
<표 4-2> 도시‧군기본계획상 계획인구와 통계청 추계인구의 비교
(단위: ㎢)
주거용지 13.644 9.848 3.796 13.644 0
상업용지 1.009 0.933 0.076 1.009 0
공업용지 8.961 3.189 5.772 8.961 0
관리용지 - 3.936 - 3.936
-제2종 지구단위계획구역 - - 12.326 12.326
-계 23.614 17.906 21.970 39.876 -16.262 자료 : 2020년 밀양시 도시기본계획(변경).
계 131.42 104.26 27.16 131.42 0
자료 : 2020년 광주광역시 도시기본계획.
대상으로 기반시설부담구역(10만㎡ 이상)을 지정한 후, 해당 구역 내에서 건축물
❏ 기반시설부담구역으로 지정되면 법에서 정한 산식을 이용하여 기반시설 설치비용을 산정하는 경우를 제외하고선 일반적으로 기반시설설치계획을 수립하도록 되어 있음
￮ 기반시설설치계획에는 구역 내 토지이용 및 교통계획, 기반시설의 종류‧위치‧규 모, 기반시설의 설치 우선순위 및 단계별 설치계획, 그 밖에 기반시설의 설치에 필요한 사항 등이 포함되어야 하며, 기반시설의 설치기준은 ｢지구단위계획 수립 지침｣이나 ｢도시계획시설의 결정‧구조 및 설치기준에 관한 규칙｣을 준용함
자료 : 국토해양부. 2008. p.216.
<그림 4-3> 기반시설설치계획(예)
구분 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 기반시설부담구역
구분 산정방식
4) 성장관리방안
❏ 성장관리방안은 비시가화지역 중에서 개발압력이 높아 향후 개발행위가 집중적으로 발생할 지역(성장관리지역)을 선제적으로 설정하고, 이 지역으로 개별입지를 유도하여 계획적인 관리를 도모하기 위해 수립하는 계획임
￮ 성장관리방안은 자연녹지‧계획관리‧생산관리지역을 대상으로 수립하는데,30) 계획관리지역을 포함하는 경우 무조건 3만㎡이상이 되어야 하며, 그 외 지역에서 는 지정규모에 대한 특별한 규정을 두고 있지는 않음
￮ 성장관리지역은 주로 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역에 지정하며, 그 외 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역이나 주변지역과 연계하여 체계적인 관리가 필요한 지역에도 지정할 수 있음
￮ 이들 지역에 대한 판단 기준으로는 개발행위허가 건수(해당 지역의 최근 6개월 또는 1년간 개발행위허가 건수가 직전 동기대비 20% 이상 증가 여부)나 인구 및 지가변동률(해당 지역의 최근 1년간 인구 및 지가변동률이 해당 시·군·구 대비 20% 이상 증가 여부)을 활용하도록 되어 있음
❏ 성장관리방안을 도입하게 된 직접적인 계기는 연접개발제한제도의 폐지에 대한 보완수 단이 필요했기 때문임
￮ 2003년에 도입된 연접개발제한제도는 기반시설 공급이 원활하지 않은 녹지지역 과 비도시지역(관리‧농림‧자연환경보전지역)에서 발생하는 소규모 개발행위의 무분별한 집단화를 방지하기 위한 것으로써 인접한 개별입지의 면적을 합산하여 허가규모 이내로 개발행위허가를 제한하는 제도였음
￮ 제도 도입 이후 투기적 선점으로 인한 재산권 행사의 형평성 저해나 연접개발제한 을 회피하기 위한 산발적인 소규모 개발 초래 등의 문제가 예기치 않게 나타나게 되면서 정부는 2010년 8월 10일자로 해당 제도를 폐지하기로 결정함
30) 종전 제1종 지구단위계획의 경우 기반시설부담구역 의무지정 대상에서 제외되어 있어 자연녹지지역에서 지구단위계획구역을 지정하여 용도지역을 변경하는 경우 기반시설을 확보할 방법이 없었음(이성룡, 2005).
￮ 당시 정부는 연접개발제한제도를 폐지하기로 하면서 이에 대한 경과조치로
구분 계획항목
지에 대해서는 일정 면적 요건을 갖추면 비용 보조 및 기반시설 지원 등의
❏ 현재 성장관리방안 제도가 활성화되지 못하고 있기 때문에 여러 가지 실효성 제고방안이
2. 비시가화지역 성장관리를 둘러싼 여건 변화 1) 인구저성장과 도시화추세 둔화
❏ 현재 우리나라는 인구저성장 시대에 접어들었으며, 인구정점시기를 지난 도시의 수 역시 증가하고 있는 추세임
￮ 통계청에 따르면 우리나라의 인구는 2015년 5,100만 명에서 2030년 정점에 도달하여 5,200만 명까지 증가한 후, 본격적으로 인구감소 시대에 접어들면서 2060년에는 4,400만 명에 이를 것으로 전망됨33)
￮ 인구정점시기를 지난 시‧군‧구 역시 <그림 4-4>와 같이 1985년 112개에서 2010년 117개로 증가하고 있는데, 이러한 추세는 농촌에 비해 도시에서 두드러 지고 있음
❏ 우리나라 시‧군‧구의 비도시인구 대비 도시인구의 증가세도 둔화되고 있는 상황임
￮ 전국인구 대비 도시인구의 비율은 <그림 4-5>와 같이 1970년 50.1%에서 2010년 90.9%으로 지속적으로 증가하였으며, 2013년 현재 91.6%에 이르고 있음
자료 : 통계청 인구총조사, 각 연도.
<그림 4-4> 인구정점시기를 지난 지자체 수의 변화
33) 통계청 보도자료. 2015년 7월 8일자. ｢세계와 한국의 인구현황 및 전망｣. p.6.