❏ 1970년대 미국에서는 도시스프롤에 대한 대응수단으로 개발의 속도와 비용을 고려하는 성장관리정책을 도입함
￮ 주(州)간 고속도로망의 건설이 완료된 1960년대 중반부터 미국에서는 도시 외곽지역에서의 신규 개발이 급증하였으며, 이로 인해 지방정부는 이들 지역에 대한 기반시설 공급과 재원확보에 큰 어려움을 겪게 되었음
￮ 전통적인 용도지역제(zoning)나 토지분할(land subdivision)규제로는 도시 외곽 지역에서의 성장 속도를 조절하거나 재원을 확보하는 것이 불가능하게 되었으 며,17) 이에 대응하여 1970년대에 이르러 몇몇 지방정부를 중심으로 개발의 시기나 재원조달 등에 관한 규제수단을 도입한 것이 성장관리정책의 시초가 됨18)
구분 고려사항 되었음(DeGrove & Metzger, 1993)
￮ Nelson & Ducan(1995)은 성장관리정책의 주요 목표로 도시스프롤 방지, 납세자
2) 성장관리의 기본원칙
❏ 성장관리정책의 실효성 제고를 위한 핵심적인 두 가지 운영 원칙은 ‘일관성’과 ‘동시성’의 확보임
￮ 도시스프롤의 방지를 비롯한 도시성장관리의 다양한 정책 목표를 달성하기 위해서는 여러 정책 목표 간에 혼선이 빚어져서는 안 되며, 계획 집행을 위한 재원 또한 충분히 확보되어야 함
￮ 이때 여러 정책 목표 간 혼선을 방지하기 위한 것이 일관성(consistency) 원칙이며, 기반시설 확보와 관련한 재원문제를 해결하기 위한 것이 동시성(concurrency) 원칙이라고 할 수 있음19)
❏ ‘일관성’은 상‧하위 정부는 물론이고, 인접 지방정부 간 혹은 동일 지방정부 내 서로 다른 부서 간 정책 방향이 상충되지 않아야 함을 의미함
￮ 미국에서는 지방정부(city/county)가 자체의 성장관리정책을 수립하고 집행할 권한을 가지고 있으나, 완전히 독립적인 것은 아니고 주정부가 추진하는 정책 방향과 계획내용을 반영하도록 권장됨
￮ 주정부 입장에서는 인접한 지방정부 간 계획의 일관성과 동일 지방정부 내 여러 계획 간의 일관성을 확보하는 것 또한 도시성장관리정책의 효과적인 집행을 위해 필수적인 요소라고 보고 있음
￮ 인접한 지방정부 간 계획의 일관성이 확보되어야 하는 사례로 도시성장경계 (urban growth boundary)를 지정하는 경우를 들 수 있으며(DeGrove, 1992), 동일 지방정부 내에서 일관성이 확보되어야 하는 대표적인 정책수단으로는 종합계획(comprehensive plan)과 자본증진계획(capital improvement program)을 들 수 있음
19) DeGrove(1992)는 1985~1990년까지 미국 7개 주정부의 성장관리정책을 검토한 결과, 일관성, 동시성, (압축적 도시개발패턴을 통한) 도시스프롤 방지, 저렴한 주택, 경제개발, 생태계 보호 등과 관련된 정책이 공통적으로 추구되고 있다고 하였음. 본 연구에서는 이 가운데 일관성과 동시성이 성장관리정책이 효과적 으로 운영되도록 하는 전제조건이라고 판단하였으며, 나머지 네 가지 사항은 일관성과 동시성이 담보될 때 달성될 수 있는 정책목표에 가깝다고 판단하였음.
자료 : 조철주. 2006. p.123.
<그림 3-1> 일관성의 종류 및 구조
❏ ‘동시성’은 신규 개발과 적정 기반시설의 공급이 동시에 이루어져야 함을 의미함
￮ 성장관리에 있어 동시성 요건은 개발‧자본‧용량의 3가지 측면에서 조화를 이루기 위한 것으로(이양재 외, 1996), 신규 개발의 완료에 맞추어 도로, 상하수도, 교육시 설 등의 필수적인 공공서비스가 동시에 공급될 수 있도록 하는 것을 말함
￮ ‘동시성’이라는 용어는 플로리다(Florida)주에서 처음으로 사용하였는데, 해당 주의 성장관리법(Growth Management Act)에는 신규 개발이 일어나는 시점에 필요한 기반시설이 이용될 수 있도록 유도하는 규정을 포함하고 있었음 (American Planning Association, 2006)
￮ 플로리다주의 동시성 요건 규정에 의하면 신규 개발로 인한 영향을 수용할 수 있을 정도의 기반시설이 확보되어 있지 않을 경우 지방정부에서 어떠한 개발도 허가할 수 없도록 되어 있었음(조철주, 2003)
￮ 동시성 원칙은 주로 적정기반시설조례(adequate public facilities ordinances)와 같은 정책수단을 통해 구현되는 경우가 많으며, 이외에도 성장단계프로그램 (growth phasing program), 도시성장경계(urban growth boundary) 역시 직‧간 접적으로 동시성 원칙을 구현하기 위한 정책수단이라고 볼 수 있음
2. 성장관리의 주요 정책수단 1) 적정기반시설조례
❏ 적정기반시설조례는 현재 혹은 미래 기반시설의 서비스 수준을 토대로 신규 개발의 허가시기를 규제하는 정책수단임
￮ 적정기반시설조례(adequate public facilities ordinances)는 기반시설의 용량이나 서비스 수준과 연동하여 신규 개발의 승인 여부를 결정하는 기법으로 동시성
(대) 0.000227 0.000196 0.000861 0.001230 0.000861 소방서
(평방피트) 0.540518 0.382611 1.680335 2.400479 1.680335
공권력 집행
경찰차
(대) 0.002071 0.001466 0.007818 0.011169 0.007818 경찰서
(평방피트) 0.185883 0.131579 0.701615 1.002308 0.701615
공원/위락
체육관
(평방피트) 1.933530 1.368668 - -
-공원
(에이크) 0.017442 0.012347 - -
-자료 : http://www.huntersville.org/Departments/Planning/OrdinancesandManuals/ZoningOrdinance.aspx.
<표 3-2> 노스캐롤리나주 헌터스빌 타운의 기반시설별 서비스 수준(예)
￮ 신규 개발을 제안하는 개발업자는 해당 개발사업으로 인해 어느 정도 수준의 기반시설이 요구되는지를 증명하여야 하며(<그림 3-2> 참조), 개발업자가 직접 기반시설을 설치하거나 부담금을 납부하는 경우 기반시설 공급과 관련한 일정을 앞당길 수 있음(Schiffman, 2001)
자료 : http://www.stmarysmd.com/formsanddocuments.asp#planning and zoning.
<그림 3-2> 메릴랜드주 세인트메리스카운티의 적정기반시설 증명서(예)
❏ 적정기반시설조례는 신규 개발과 기반시설 공급의 동시성 원칙을 직접적으로 구현할 수 있다는 장점에도 불구하고, 제도를 운영함에 있어 몇 가지 한계점을 가지고 있음
￮ 적정기반시설조례는 적정한 수준의 기반시설이 즉시에 공급되기 어려운 지역에 서 기반시설 공급계획과 신규 개발의 시점에 대한 동시성 요건을 직접적이고 명료하게 규제할 수 있다는 장점을 가지고 있음
￮ 반면, 이 제도는 신규 개발로 인해 요구되는 기반시설의 종류를 파악하거나 기반시설별 서비스 수준을 모니터링(monitoring)하는 데 많은 노력을 필요로 하며, 공공이 계획한대로 기반시설을 설치하지 못할 경우 제도의 취지를 제대로 달성할 수 없을 뿐 아니라 오히려 기반시설 부족현상을 조장할 수 있다는 한계점 을 가지고 있음
￮ 또한, 기반시설의 서비스 수준이 허용하는 이상 어디서든 신규 개발이 발생할 수 있기 때문에 근교농촌지역에 비해 서비스 용량이 여유로운 원격농촌지역에서 의 신규 개발이 촉진될 수도 있음
2) 성장단계프로그램
❏ 성장단계프로그램은 해당 지역의 단계별 개발계획에 맞추어 신규 개발의 입지와 시기를 관리하는 정책수단임
￮ 성장단계프로그램(growth phasing program)은 지역 전체를 대상으로 기반시설 공급계획에 기초하여 연속된 몇 개의 성장단계로 구분한 후, 단계별 일정에 맞춰 신규 개발사업으로 하여금 공공서비스 이용가능성에 대한 최소한의 기준을 충족시키게 하는 방식을 취하는 것이 일반적임
￮ 기반시설 서비스 수준을 충족시키는 개발사업에 대해서는 모두 허가를 내주는 적정기반시설조례와 달리 성장단계프로그램은 서비스 수준을 충족시키는 개발 사업에 대해서도 입지와 시기의 규제가 가능함(Clarion Associates, 2000)
￮ 성장단계프로그램을 활용하면 개발에 보다 적합한 지역을 사전에 지정하여 해당 지역으로 신규 개발을 유도할 수 있는데, 이러한 지역을 지정할 경우에는
기반시설 공급이 용이한 지역을 대상으로 하거나 보전가치가 높은 지역(환경적 으로 민감한 지역 등)은 지정대상에서 제외하는 것이 일반적임
❏ 성장단계프로그램의 대표적인 사례지역인 라마포시는 18년에 걸친 단계별 기반시설 공급계획과 이를 기반으로 한 점수 제도를 연계하여 신규 개발의 시점을 규제하였음
￮ 성장단계프로그램을 최초로 도입한 뉴욕(New York)주 라마포(Ramapo)시에서 는 도시기본계획(master plan)에 명시된 기반시설을 6년씩 3단계로 나누어 총 18년간 단계별로 공급하는 기반시설 공급계획을 1968년에 수립함
￮ 이를 토대로 개발자가 개발하고자 하는 지역에서의 기반시설 공급수준(하수도, 배수시설, 공원 및 여가시설, 도로, 소방서 등)을 점수화하고, 15점을 넘지 못하는 경우 신규 개발을 불허하는 방식을 채택하였는데, 이를 통해 기반시설이 충분히 갖추어질 때까지 개발의 시기를 지연시킬 수 있었음
자료 : Freilich. 1999. p.45를 참조하여 직접 제작.
<그림 3-3> 라마포시의 단계별 기반시설 공급계획
구분 기준 점수
￮ 자본증진계획(capital improvement program)은 다년간의 자본증진사업(capital improvement projects)에 대한 예산배정계획으로써, 각 사업의 우선순위, 예상
주 : 상단부는 메사(Mesa)시의 공공안전(public safety) 관련 기반시설 계획도를 나타내며, 하단부는 기반시설 계획도 내에서
‘C02224’라고 표기된 ‘피에스타(Fiesta)지구 경찰서 건설사업’에 대한 사업설명과 재원조달방안을 보여주는 것임.
자료 : City of Mesa, 2015-2019 Capital Improvement Program.
<그림 3-4> 애리조나주 메사시의 자본증진계획 사례
￮ 자본증진계획은 불필요한 공공사업에 대한 지출을 방지하고, 개발업자로 하여금 공공투자의 입지와 시기에 대한 신뢰성 있는 정보를 제공하며, 이를 통해 각종 개발사업과 종합계획 간의 정합성을 확보할 수 있다는 장점이 있음
❏ 자본증진계획은 일반적으로 사업목록 작성-우선순위 설정-사업비용 추정-재원조달 일정 및 방법 확정-재검토/모니터링 등의 단계를 거쳐 수립되고 운영됨
￮ 우선 종합계획(comprehensive plan)에 포함된 기반시설 공급계획에 기초하여 향후 5~6년 동안 필요한 주요 자본증진사업의 목록을 작성한 후, 사전에 마련된 평가기준(사회적 요구, 투자 대비 수익, 요구되는 공공서비스 수준, 수혜대상 및 범위, 법적 요구사항, 기존 계획과의 정합성, 정치적 지지 등)에 따라 각 사업에 대한 우선순위를 부여함
￮ 다음으로, 우선순위가 매겨진 사업과 재원조달에 관한 일정표를 작성하는데,
￮ 다음으로, 우선순위가 매겨진 사업과 재원조달에 관한 일정표를 작성하는데,