❏ 도시성장경계는 성장한계선을 설정한 후, 경계선 내부지역에만 공공서비스를 제공하여 비시가화지역에서의 신규 개발을 억제하는 정책수단임
○ 도시성장경계(urban growth boundary, UGB)는 기존 시가지를 기점으로 일정 반경의 성장한계선을 긋고 경계 외부에서의 개발을 제한하여 경계 내부로 개발을 유도하는 기법으로, 보다 진화된 형태의 성장단계프로그램이라고 할 수 있음
○ 성장경계선은 향후 10~20년의 성장수요를 예측하여 설정하는데,20) 이와 같은 경계선을 설정할 때 정책집행의 여러 단계에 걸쳐 주민의 의견을 반영하기 위해 노력하는 경우가 많음(이시철, 2002)
○ 도시성장경계 내부에서의 개발을 촉진하기 위해 별도의 도시서비스지구(urban service district)를 설정하기도 하는데, 그 경계는 성장경계와 동일할 수도 있고, 경계 내부의 특정 지역에 설정될 수도 있음(New Hampshire Department of Environmental Services, 2008)
○ 1973년 이후 도시성장경계의 채택을 의무화한 대표적인 지역인 오레곤(Oregon) 주의 포틀랜드(Portland) 광역도시권에서는 도시성장경계를 기준으로 도시지역과 비도시지역을 구분하고 있는데, 비도시지역의 경우 또 다시 향후 50년 동안 도시개발을 수용하기에 적합한 지역인 ‘도시유보지역(urban reserve)’과 향후 50년 동안 도시화로부터 보호되는 지역인 ‘농촌유보지역(rural reserve)’으로 구분하고 있음
20) 이러한 성장수요의 예측은 장래인구 추정, 주택 및 토지수요 예측, 공공시설 용량 및 수요분석, 향후 개발가용지 공급량 추정 등을 통해 이루어지기도 함(New Hampshire Department of Environmental Services, 2008). 이때 도시성장경계 내부에 적정한 양의 토지가 존재할 수 있도록 설정하는 것이 굉장히 중요한데, 왜냐하면 만약 충분한 양의 토지가 포함되지 못할 경우 경계 내부의 토지 및 주택가격 상승, 법적인 이의 신청 제기, 경계 확대에 대한 정치적 압력 등이 발생할 수 있는 반면, 너무 많은 양의 토지가 포함될 경우 압축적이고, 연속적인 개발과 같은 제도의 원래 목적을 제대로 달성하기 어렵게 될 뿐 아니라 도시스프롤과 공공서비스 공급에 대한 과도한 자본 지출이 초래되기 때문임(Nelson &
Duncan, 1995).
자료 : http://www.oregonmetro.gov/urban-and-rural-reserves.
<그림 3-5> 오레곤주 포틀랜드 광역도시권의 도시성장경계
❏ 도시성장경계는 지역에 따라 도시성장지역, 도시서비스지역, 우선재정투입지역 등 다양한 형태로 활용되고 있음
○ 워싱턴(Washington)주의 각 지방정부는 1990년에 성장관리법(Growth Management Act)이 통과된 이후 종합계획 수립 시 향후 20년 간 성장의 방향을 유도하는 도시성장지역(urban growth area, UGA)도 함께 지정하고 있는데, 이때 자본시설 계획(capital facilities plan)21)과 도시성장지역에 대한 토지이용계획 사이의 동시성 확보가 굉장히 중요하게 여겨지고 있음
21) 워싱턴(Washington)주의 자본시설계획(capital facilities plan)은 ① 공공 소유의 기존 자본시설 목록(위치 및 용량 포함), ② 자본시설에 대한 미래 수요 예측, ③ 확장되거나 신규 건설되는 자본시설의 위치 및 용량, ④ 6년 이상 기간의 자본시설에 대한 재원조달계획(예상되는 재원조달 수준과 자본의 출처 포함), ⑤ 기존 수요의 충족 미달 시 토지이용부문의 재평가 규정 및 자본시설계획과 재정계획의 동시성 확보 규정 등으로 구성됨(Washington State Department of Commerce, 2014).
자료 : http://www.co.thurston.wa.us/planning/_private/gma_compliance/gma_uga.html.
<그림 3-6> 워싱턴주 서스턴카운티의 도시성장지역
○ 미네소타(Minnesota)주 미니애폴리스-세인트폴(Minneapolis-St. Paul) 지역 에서는 1970년대 초에 지역하수처리체계(regional wastewater treatment system)가 공급되는 광역도시서비스지역(metropolitan urban service area, MUSA)22)의 경계를 설정하였는데, 이 경계는 인접한 다수의 도시와 카운티의 종합계획에 각각 포함되어 있었음(Anderson, 1999)
○ 메릴랜드(Maryland)주는 1997년의 스마트성장지역법(Smart Growth Areas Act)에 근거하여 우선재정투입지역(priority funding areas, PFA) 제도를 도입하 여 현재까지 활용하고 있는데, 각 지방정부가 토지이용, 상하수도 서비스 수준, 주거밀도 등의 기준을 고려하여 일부 지역을 우선재정투입지역으로 지정하면, 주 정부는 이에 대한 심사를 거쳐 구역을 확정한 후 해당 지역으로 성장관련사업 (growth-related projects)23)에 대한 재정투입을 집중시키게 됨
22) 일반적으로 도시성장경계와 도시서비스지역은 유사한 기능을 가진 정책수단이라고 볼 수 있으나, 일부 문헌에서는 도시서비스지역이 기반시설의 공급의 경제적 효율성에 초점을 맞추고 있는 반면, 도시성장경계 는 효율적인 기반시설 공급 이외에 여러 다른 정책목표(도시지역과 비도시지역의 구분, 경계 내부 지역의 고밀개발 유도 및 복합적 토지이용 장려, 경계 외곽의 농지 및 산지 보호 등)를 달성하는 데 초점을 맞추고 있다는 점에서 두 제도를 구분하여 설명하기도 함.
주 : 지도에서 분홍색으로 표시된 부분이 도시서비스지역임.
자료 : https://commons.wikimedia.org/wiki/file:twin_cities_7_metro_map.png.
<그림 3-7> 미네소타주 미니애폴리스-세인트폴 지역의 도시서비스지역
자료 : http://www.mdp.state.md.us/ourwork/pfaimap.shtml.
<그림 3-8> 메릴랜드주의 우선재정투입지역
23) 성장관련사업은 도로나 상하수도 건설, 경제개발 보조, 신규 업무시설 건설 등과 같이 성장 및 개발을 촉진하는 주 정부의 거의 모든 프로그램을 의미함(Maryland Office of Planning, 1997).
❏ 도시성장경계는 도시스프롤을 억제하는 가장 효과적인 정책수단임에도 불구하고, 이와 관련한 다양한 논쟁이 발생할 수 있음
○ 이 제도와 관련한 가장 큰 논쟁거리는 성장한계선을 설정하면 개발 가능한 토지의 공급을 줄여 토지 및 주택가격 상승을 유발할 수 있으며(Schiffman, 2001), 이로 인해 재산세가 상승하여 더 이상 경계 내부 지역에서 저소득층이 거주하기가 어렵게 된다는 점임
○ 도시성장경계를 설정하고 운영하는 데 있어 나타나는 또 다른 문제점은 경계 외부의 토지이용을 제한하여 지가의 하락을 초래할 수 있다는 것인데, 이러한 문제점 을 보완하기 위해 개발권 양도제(transferable development rights, TDR)가 함께 활용되기도 함(Anderson, 1999)24)
자료 : http://www.kingcounty.gov/environment/stewardship/sustainable-building/transfer-development-rights/tdr-map-viewer.aspx.
<그림 3-9> 워싱턴주 킹카운티의 개발권 거래 지도
24) 일부 지방정부에서는 개발권 양도제의 송출지역(sending areas)과 수용지역(receiving areas)을 구분하는 경계로 도시성장경계를 활용하고 있음(New Hampshire Department of Environmental Services, 2008).
즉, 도시성장경계 외부의 농지나 산지 등 영구보전지역에 송출지역을 지정할 수 있게 하여 용도지역제에서 허용되는 밀도 이상의 강도 높은 개발이 필요한 도시성장경계 내부의 수용지역에 개발권을 양도할 수 있도록 하고 있음.
❏ 도시성장경계는 단일 정책수단으로 운영되기보다는 적정기반시설조례, 성장단계프로그램, 자본증진계획 등과 연계하여 종합적인 성장관리정책으로 활용되는 경우가 많음
○ 유타(Utah)주 서밋카운티(Summit County)의 스나이더빌 유역 종합계획 (Snyderville Basin General Plan)에서는 도시성장경계의 설정과 함께 도시 (urban)지역, 도시화(urbanizing)지역, 미래 도시화(future urbanizing)지역의 3단계로 구분하는 성장단계프로그램을 채택하였으며, 개발영향부담금을 산정하 는 데 활용하기 위한 기반시설 서비스 수준에 대한 기준 역시 마련하였음(Clarion Associates, 2000)
○ 위스콘신(Wisconsin)주 디포리스트 지역(Village of Deforest)의 종합계획에서 는 도시서비스경계 내부에서 발생하는 신규 개발의 입지와 시기를 비용-효과적 으로 조정하기 위해 해당 지역을 여러 가지 성장단계로 구분하였을 뿐 아니라, 적정기반시설조례의 목적을 달성하기 위해 기반시설 서비스 수준에 대한 기준을 개발하고, 자본증진계획과 연계시키고 있음
자료 : Village of Deforest. 2011. p.230을 일부 수정.
<그림 3-10> 위스콘신주 디포리스트 지역의 도시성장경계 및 성장단계지역