(1) 도시계획의 전개 : 지방분권화와 마찌즈꾸리
일본의 도시계획법제는 주무대신이 도시계획을 결정하고 내각에 인가를 얻는 중앙집권시스템으로 출발하였다. 1968년 공표된 신도시계획법에서는 도시계획 결정권이 국가에서 도도부현(광역적인 사항)과 시정촌(기타 도시계획 등)으로 이 양되었으나, 도시계획은 기관위임사무로써 여전히 상위단체(주무대신 및 도도부 현지사)의 인가를 받아 결정하도록 되어 있었으며, 지자체의 조례 제정권과 재량 권은 법률만이 아니라 성정령(省政令) 통지(통달, 통고, 통첩) 등에 의해 세부적 으로 제한받고 있었다. 1992년 전면 개정된 법률에는 용도지역의 세분화, 특별용 도지구의 추가(상업전용지구 및 중고층계주거전용지구 등), 그리고 시민참가에 의한 시정촌 마스터플랜의 도입 등 중요한 개정내용이 포함되어 있다.
본격적인 일본 도시계획의 지방분권화는 1999년의 지방분권일괄법62)을 정점 으로 하여, 도시계획이 지방자치법의 자치사무로 시행됨으로써, 시정촌의 도시 계획결정 항목이 확대되었다. 도시계획은 기관위임사무에서 자치사무로 되고, 지자체가 실시하게 되었으며, 법의 운용을 세세하게 지시한 통달과 도시계획결 정에서 장관인가, 지사승인은 폐지되었다. 2000년과 2002년 도시계획법 개정에 는 시정촌의 도시계획 신청제, 도도부현 마스터플랜제도의 법정화, 구역구분 제63)의 선택제, 도시계획구역외 백지지역에 대한 토지이용규제, 용적률이전제도, 도시계획제안제도 등이 포함되었다.
62) 1999년 7월에 공포된 ‘지방분권추진을 도모하기 위한 관계 법률의 정비 등에 관한 법률’ 소위 ‘지방 분권일괄법’에 따라 지방자치체가 행하는 도시계획행정은 국가의 사무를 위임받아 행하는 기관위임 사무에서부터 지자체 본래의 업무로서의 자치사무로 변경되어 2000년 4월1일부터 시행되었다.
63) 시가화구역이나 시가화조정구역을 지정하는 제도
① 시정촌 도시계획마스터플랜 도입으로 인한 시민참여의 발전
1992년 도시계획법 개정으로 시정촌 도시계획의 방향을 제시하는 ‘시정촌의 도시계획에 관한 기본방침’ 즉 ‘시정촌 도시계획마스터플랜’이 도입되었는데 특 히 도시계획의 지자체 착수와 주민참여 측면에서 큰 의미를 갖는다. 이 제도는 첫째, ‘의회의 의결’을 거친 ‘건설에 관한 기본구상’에 입각한 것으로써, 도시계획 의 의회관여가 간접적으로 규정되었다. 둘째, 계획결정시 ’주민의 의견을 반영시 킨 조치‘를 강조하고 있어, 이후 각 시정촌에서 주민참가에 의한 계획만들기를 위한 다양한 연구와 경험이 확대되었다. 셋째, 시정촌의 종합적인 계획능력을 향 상시킬 필요성이 커졌다.
특히 이 제도의 도입 이후, 계획작성과정64)에서 설문조사, 주민설명회, 결정위 원회의 주민참가, 공청회 등 광범위하고 다양한 주민참여수법이 도입되었고, 주 민제안방식 등 적극적인 방법도 도입되고 있다. 또 주민의견을 반영하기 위해 많 은 시구정촌에서 힘을 쏟고 있다65). 물론 법률에 따라 주민참여가 이루어졌지만, 시민참가에 의한 도시계획마스터플랜의 공헌은 높게 평가되고 있다.
주민참가에 있어서, 첨단적인 방법으로서 보급한 것이 워크숍 방식이다. 우선 표출된 다양한 의견을 통해 성향을 확인하고 의견의 유사성, 연속성을 근거로 의 견을 취합한다. 그러나 개인자격으로 임의로 참가하므로 의견범위의 충분성이나 취합의 타당성은 보장되지 않는다. 의견취합시 참가자 다수의 의견이 전체시민 의견을 대표한다는 보장이 없기 때문이다. 이러한 의사결정의 어려움으로 시민 참가는 의사결정과정 이전단계에서 시민의견이 집약되고, 의사결정방법은 결정 위원회, 도시계획심의회, 행정내부에서의 결정 등이 있고, 의회 보고가 행해지기 도 하고, 의회의 의결을 요구하도록 결정하기도 한다.
64) 98년 말 현재 전국 434시구정촌(市區町村)에서 도시마스터플랜이 수립되었고 약 400개 시구정촌에 서 수립중이다.
65) 이 배경에는 1992년의 도시계획법 개정에서 신설된 도시마스제도의 ‘기본방침을 정하려고 할 때는 미리 공청회의 개최 등 주민의 의향을 반영시키기 위해 필요한 조치를 강구하는 것으로 한다.’(법18조 의2의2항)라고 하고, 관련된 통달에 있어서도 공청회․설명회의 개최, 홍보지나 팸플릿의 활용, 앙케 트의 실시 등 구체적인 주민의견반영의 방법을 제시한 일이 있다.
② 용도지구의 조례위임
1998년 도시계획법 개정으로 시정촌이 도시계획을 통해 특별용도지구의 종류 등을 결정하고, 규제내용은 조례로 정할 수 있게 되었다. 따라서 중심상점가의 쇠퇴에 대응하여 지자체가 도시여건에 따라, 대형점의 입지를 제한하는 특별용 도지구를 제정하거나 반대로 유도하는 지구를 제정할 수 있게 되었다. 민간조사 에 의하면, 대략 90개 시가 특별용도지구에 의한 입지제한 또는 유도를 행하는 방침을 확정하였다. 중심지 활성화를 포함한 다양한 지자체 문제들을 스스로 도 시계획적 수단을 고안하고 운영할 수 있게 되었다.
③ 시정촌의 신청제
도도부현 또는 시정촌이 도도부현을 통하여 국가의 행정기관에 대해서 국토계 획․지방계획 등에 관해 결정 또는 변경을 신청하거나 시정촌이 도도부현이 결 정하는 도시계획내용에 관해서 신청할 수 있게 하는 ‘신청제’, 즉 아래로 부터의 흐름을 만든 것은 주목된다. 그러나 국가나 도도부현이 아래로부터의 신청을 다 루지 않았을 경우 신청자가 무엇을 할 수 있는지는 명확하지 않다.
④ 도시계획구역외 지역의 토지이용규제
토지의 도시적 이용이 국토전체로 확산되고 지방소도시 주변이나 관광지, 고 속도로인터체인지 부근 등을 대상으로 도시계획구역 밖에서도 토지이용관리의 필요성이 커지고 있다. 2000년 법 개정으로 도시계획구역 외에도 토지이용계 획․토지이용규제를 부과할 수 있게 되었다. 결과적으로 특정 건축물을 대상으 로 제한하는 특정용도제한지역과, 주로 토지이용규제를 위해 도시계획구역 외에 지정하는 준도시계획구역66)이 도입되었다.
66) 특정용도제한지역은 지역지구의 일종이고 입지를 제한하고자 하는 건축물을 지정하기 위한 제도이 다. 이는 비선인(非線引(구역 지정되지 않은)) 도시계획구역․준도시계획구역의 용도지역이 지정되어 있지 않은 토지구역에 적용한다. 준도시계획구역에서는 상정된 지역지구와 개발허가제도의 적용이 계획내용이고, 도시시설 정비 등은 상정되어 있지 않다. 또한 용도지역의 지정이 없는 구역의 용적 률․건폐율 제한에 종래보다 엄격한 메뉴가 추가되어 있고 준도시계획구역․특정용도제한지역이라 도 적용할 수 있다.
⑤ 도시계획제안제도
도시계획법 개정(2002)과 도시재생법(2002)을 통해 도시계획제안제도가 만들 어졌다. 이 제도는 회원전원 동의방식인 건축협정 등과는 달리, 토지소유자의 2/3 동의로 제출할 수 있는 도시계획제안제도이다. 도시재생법에 도시재생특별 구역의 도시계획 등에 관한 ‘제안제도’, 2002년 7월 도시계획법의 개정(2003년1월 1일 시행)으로 도시계획구역․준도시계획구역내의 일체적 개발에 적합한 구역 의 도시계획에 관한 ‘제안제도’이다. 이것은 토지소유자 등의 발의를 존중하는 측면을 갖고 있으나 소수의 동의하지 않는 사람들 및 주변주민의 생각을 어떻게 계획에 반영할지 보장하는 장치가 필요하다.
(2) 한계와 과제 : 미흡한 분권화와 규제완화의 방향
① 하향적 요소
1999년 전후로 많은 도시계획결정항목이 시정촌으로 이양되었지만, 전국의 구 역구분제, 대도시권 지역지구제(용도지역 등) 등은 여전히 도도부현의 사무이고, 상위단체에게 ‘협의하고 그 동의를 얻어야 한다’라는 간섭의 가능성이 남았다.
또한 ‘국가의 이해에 중대한 관계가 있는 사항’에 관해서 국가가 도도부현이나 시정촌에게 도시계획의 결정․변경을 지시할 수 있는 규정도 남아 있다. 지역이 독자적 정책으로 개성적인 지역을 형성하는 것에 대한 공감이 확산되어 있으나, 도시계획의 분권은 불충분하다는 여론이다. 또한 국가가 보조금 등을 통해 계획 내용과 실시를 강력하게 규제하고 있는 상황은 변하지 않았기 때문에 지자체가 국가의 의도에 반하는 계획을 결정하고 실시하는 것은 사실상 힘들다.
② 규제완화의 분권화
지자체로 조례위임이 대폭 늘었지만, 무분별한 조례위임은 ‘규제완화의 분권화’, 즉 지방에 의한 ‘규제완화의 자유화’라는 문제가 있다. 2000년 개정에서 개발허가 기준을 지자체 조례로 ‘강화 또는 완화’할 수 있도록 하였고, 구역구분을 대도시권
이외의 도시계획구역에서 도도부현의 ‘선택제’에 위임하고, 이센비키(未線引)구역 은 그대로 두어도 좋고 이미 결정된 구역구분을 폐지하는 것도 가능해졌다.
2002년 개정된 도시계획법은 1980년에 도입된 지구계획을 개편하였는데 본래 지역지구제의 제한보다 엄격한 다운조닝의 제도로써 만들어진 강화형 지구계획 이 완화형으로 개편되었다. 또한 2002년의 도시계획법․건축기준법 개정에서 기 성시가지에서의 용적률이전제도로서 ‘특례용적률적용구역’제도를 도입했다. 이 것은 과거 한정된 범위에서 이루어졌던 용적률이전제도와 달리, 구역지정이 이 루어진 범위에서 동떨어진 토지에 대해서도 용적률 이전이 가능하게 되었다. 문 제는 일본도시의 경우 기존의 지정용적률 등이 도로, 광장, 공원 등의 공공시설 의 정비수준에 비해 이미 과다하다는 점이다. 지금까지는 형태규제 등 여러 가지 조건으로 다 사용하지 못하기 때문에 문제가 없었으나, 광범위한 용적률이전으 로 다 사용되게 되면 과대한 용적률지정이 문제가 될 수 있다.
구역구분제의 선택제, 용적률의 이전제도와 입체적인 도시계획 등의 제도가 도입됨에 따라 몇 가지 문제가 제기되고 있다. 우선, 스프롤과 시가지내 고밀건 축물의 출현으로 주거환경이나 경관악화가 우려되므로. 인구저성장기 도시 질의 향상이라는 과제에 제대로 대응한다고 보기 어렵다. 개정의 방향성, 즉 분권화의 방향에 있어서도, 점점 둔화되어가는 개발압력을 여러 지역으로 확산시키려는 움직임과 도심부 특정지역에 집중시키려는 의도가 혼재하고 있다. 더불어, 지방 분권시대라 하여도 토지이용계획 및 규제에 관한 국가 최소원칙(national minimum), 즉 ‘계획이 없을 때, 토지이용 전환 없다’라는 원칙 위에서, 비로소 규제의 분권화가 있어야 한다는 주장이다.
③ 도도부현 마스터플랜과 시정촌 마스터플랜
도시계획은 지자체의 자치사무로 되었는데, 현실적으로는 하나의 지역공간에 관련된 도도부현과 시정촌이라는 두 가지 레벨의 지자체가 존재한다. 특히 1992 년에 제도화된 시정촌 도시마스터플랜과 2000년에 제도화된 도도부현 도시계획 구역 마스터플랜은 둘 다 도시계획에 관한 방침이기 때문에 계획간 관계가 문제