리정책의 방향을 결정하는 가장 대표적 제도적 장치라고 할 수 있다. 인접한 2개 이상 시·군의 행정구역에 대해 장기발전방향을 제시하거나 기능간 상호 연계를 통해 적정한 성장관리를 도모하는 ‘광역도시계획34)’도 도시기본계획과 유사한 내용을 다루고 있지만 상호연계성이 높은 인접 시·군을 포함해서 수립되는 계획 인 만큼 적용대상범위가 제한되어 있다.
도시기본계획은 계획수립시점으로부터 20년을 기준으로 하여 작성되는 장기 계획이라는 특성도 가지고 있다. 그 중 목표연도가 2020년인 도시기본계획은 국 토계획법이 제정되기 전 도시기본계획수립지침에 근거하여 진행된 도시기본계 획이고, 새로운 국토계획법에 근거하여 현재 수립중인 도시기본계획은 대부분 목표연도를 2025년으로 하고 있다. 통계청에 따르면, 우리나라의 전체인구가 2021년부터 감소하기 시작할 것으로 예측되고 있는데, 향후 수립될 도시기본계 획은 2025년 내지 2030년을 목표연도로 설정될 가능성이 높다. 도시기본계획은 이러한 인구감소 및 도시에 미치는 변화를 적절히 수용할 수 있는 계획이 되어야 할 것이다. 따라서 도시기본계획을 인구저성장이라는 시대적 변화에 맞추어 보 다 바람직한 방향으로 개선하는 작업을 우선적으로 시행할 필요성이 높다.
(2) 도시기본계획 수립지침의 운용실태
현재 수립중이거나 승인된 도시기본계획들은 건설교통부에서 제정한 ‘도시기 본계획수립지침’에 근거토록 하고 있으며 전문가집단, 주로 엔지니어링업체가 중심이 되어 획일적으로 수립되는 실정이기 때문에 그 형식과 내용은 거의 모든 시·군에서 대동소이하다고 할 수 있다.
도시기본계획수립지침은 도시기본계획제도가 도입된 1980년대 초반부터 건설 교통부에 의해 제정되어 지침으로 활용되고 있는데, 현재에도 계획수립과정에서 가장 중요한 근거로서 이용되고 있다. 1981년 정부주도의 도시계획운용 방식이 가져오는 비합리성, 비효율성과 도시계획의 빈번한 변경 및 도시계획사업의 장 기미집행 등의 부작용을 극복하기위해 도시계획법의 일부내용이 개정되면서 도
34) 건설교통부. 2003. 1. 광역도시계획수립지침.
시기본계획제도가 도입되었고 서울 및 부산을 비롯하여 대통령령이 정하는 도시 계획구역에 대해서는 도시기본계획을 의무적으로 수립하도록 하였다. 건설교통 부는 이에 맞추어 1981년 최초로 「도시기본계획수립 및 도시계획재정비지침」
을 제정하였으며, 사회경제적 여건변화에 따라 당면한 도시계획의 문제점을 개 선하기 위하여 이후 모두 다섯 차례에 걸쳐 부분 또는 전면개정 되었다35).
가장 최근의 사례로서는 2002년 도시지역과 비도시지역을 통합적으로 관리하 기 위한 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’이 제정되면서 만들어진 도시기본계 획수립지침이 있다. 새로운 수립지침은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 새 로이 도입된 각종 도시관리수단36)들을 효율적으로 운용하고 도시계획구역이 행 정구역 전체로 확대된다는 점에 대응하기 위한 것이었다.
1999년 제정된 수립지침의 내용과 비교해 볼 때 첫째, 도시기본계획 수립과정 에서 중요한 역할을 하는 계획인구의 추계방식을 현실에 맞게 보다 합리화하고 자 노력하였다는 점이다. 인구추계방식에서 생잔모형에 대한 조성법을 도입하였 으며 자연적 증가분과 사회적 증가분을 구분하여 추정하도록 하였다. 둘째, 계획 내용에 시가지정비, 주거환경계획 및 정비를 포함한 도심 및 주거환경의 정비에 관한 내용 등이 추가되었다는 것이다. 하지만 인구저성장이라는 새로운 변화요 인을 감안해 볼 때 그 내용 및 운용실태 등에 있어 근본적인 변화가 필요한 상황 이다.
35) 도시기본계획 수립지침은 1984년, 1995년, 1996년, 2002년에 개정되었다(김제국, 2003 : 17). 2002년 12월 31일 제정된 도시기본계획수립지침도 현재까지 부분적으로 두 차례(2004. 6.15 및 2005. 5. 6)에 걸쳐 개정되었으나 큰 골격은 그대로 유지하고 있는 상태이다.
36) 새롭게 도입된 도시관리수단으로는 기반시설연동제, 토지적성평가제, 개발행위허가제, 제2종 지구 단위계획제도 등이 있다.
<표 3-1> 1999년 및 2002년 도시기본계획수립지침 내용비교
구분 1999년 지침 2002년 지침
법적근거 (구)도시계획법시행령 제7조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제19조
포함내용
∙ 도시특성과 성격
∙ 계획의 목표와 도시지표 설정
∙ 도시공간구조의 설정
∙ 생활권 설정과 인구배분계획
∙ 토지이용계획
∙ 교통·물류계획
∙ 정보·통신계획
∙ 공공시설계획
∙ 산업개발계획
∙ 주거환경계획
∙ 환경보전계획
∙ 경관 및 미관계획
∙ 여가 및 공원녹지계획
∙ 사회개발계획
∙ 도시방재계획
∙ 재정계획
∙ 기타 필요한 사항
∙ 지역의 특성과 현황
∙ 계획의 목표와 지표의 설정
∙ 공간구조의 설정
(개발축 및 녹지축의 설정, 생활권 설정 및 인구배분)
∙ 토지이용계획 (토지의 수요예측 및 용도배분)
∙ 기반시설
(교통, 물류체계, 정보통신, 기타 기반시설계획 등)
∙ 도심 및 주거환경
(시가지정비, 주거환경계획 및 정비)
∙ 환경의 보전과 관리
∙ 경관 및 미관
∙ 공원·녹지
∙ 방재 및 안전
∙ 경제·산업·사회·문화의 개발 및 진흥 (고용, 산업, 복지 등)
∙ 계획의 실행
(재정확충 및 재원조달, 단계별 추진전략)
계획인구 추계방식
∙ 일반적으로 과거추세연장에 의한 방법을 사용하되
∙ 타도시와의 비교, 취업인구, 토지 이용계획등도 고려하여 해당도시 에 적합한 방법을 선택
∙ 생잔모형에 의한 조성법을 권장하며,
∙ 추세연장법을 사용할 경우 신뢰도가 높은 3개 함수 식의 산술평균값을 사용
∙ 자연증가분과 사회적 증가분을 구분하여 추정
∙ 상위계획지표 및 주변지역의 계획지표와도 비교하 여 적정성을 입증
자료: 건설교통부. 도시기본계획수립지침.