일본형 직접지불제도 실시 배경

❍ 일본 농업·농촌은 그동안 일본 정부가 꾸준히 추진해온 각종 정책에도 불구하고 활력을 잃어가고 있었다. 농업인의 고령화와 농촌인구 감소가 계속되는 상황에서 경작포기지가 증가하여 농업·농촌이 식량의 안정적 공급은 물론, 국토 보전, 전통문화의 계승 및 농촌 지역사회의 유지마저 어려운 상황으로 치달았다.

21) 본 연구의 분석대상은 쌀생산비조사의 조사대상 농가로, 쌀생산비조사의 표본은 농가경제조사의 조사대상 중 쌀을 1,980㎡ 이상 재배하는 농가임(농산물생산비조사 지침서, 2017b).

22) 보다 정확한 보조금 정책의 효과를 분석하기 위해서는 정확한 분석 자료의 확보가 필수적이라고 할 수 있으나, 현재 농가경제조사의 경우 농업보조금을 구분하지 않고 하나로 코드로 통일하여 조사 및 제공하고 있음. 따라서 추정에 활용된 보조금들의 경우 농가가 실제로 받은 보조금들과 어느 정도의 편차가 존재하므로 추정계수에 편의 (bias)가 발생했을 수도 있음을 밝힘.

□ 농업종사자의 고령화 심화

❍ 2013년 현재 연령계층별 기간적 농업종사자 분포를 보면 65세 이상이 61%, 50세 미만은 10%로 현저하게 언밸런스한 상황이었다.

<그림 2-7> 연령계층별 기간적 농업종사자수(2013)

□ 경작포기지 동향

❍ 경작포기지 면적은 고령자의 은퇴 등에 따라 급격히 확대되고 있다. 특히 토지를 소유한 비농가의 농지 경작포기지가 급증하고 있으며, 전체의 절반이 되었다. 상속은 농지법의 권리이동허가 대상 외로 되어 있어 금후 경작포기지 확대 가능성이 높은 상황이다.

<그림 2-8> 농지소유 분포 추이

□ 농업을 주로 하는 후계자가 없는 논 집락

❍ 전국에서 후계자가 없는 논 집락²⁴⁾이 절반 이상을 차지하고 있으며, 그러한 후계자가 없는 집락·지역에서는 5∼10년 후에는 생산력이 급격히 떨어질 것이 걱정된다.

<그림 2-9> 후계자가 없는 논 집락 실태

24) 집락(集落)은 우리나라의 ‘마을’에 해당한다고 볼 수 있으나 원자료의 의미를 그대로 나타내기 위해서 그대로

❍ 이상과 같은 엄중한 상황을 인식한 일본 정부는 2010년대 초 범정부적으로 일본 농업·

농촌에 활력을 불어넣기 위한 대책을 추진하였으며, 그 중의 하나로 일본형 직접지불 제도가 포함되어 추진되었다. 이하에서는 일본형 직불제도가 성립되기까지의 과정을 관련 정책의 전개 과정을 통해 살펴보기로 한다.

가. 농림수산업·지역의 활력 창조 플랜의 책정

❍ 일본의 농업·농촌은 국민에게 먹거리(식료)를 안정적으로 공급하는 역할에 덧붙여, 국토 보전, 아름다운 경관 형성, 전통문화의 계승 등 국민의 삶에 중요한 역할을 담당하고 있다. 그렇지만 일본의 농업·농촌을 둘러싼 상황은 기간적 농업종사자의 고령화와 경작 포기지의 증가, 농업소득의 감소 등이 진행하는 등 어려움을 더하고 있어, 이들을 극복 하고 미래에 대한 활력을 되찾는 것은 더할 데 없는 과제였다.

- 이를 위해 농업의 구조개혁을 가속함과 아울러 수출 확대와 6차산업화 등 농업을 산업으로 강화하고, 농업·농촌 소득의 배증(倍增)을 지향함으로써 젊은이들이 희망을 가질 수 있는 농업·농촌을 만들어가는 것이 필요했다. 이러한 상황을 토대로 일본 정부는 2013년에 일본의 농림수산업과 지역의 활력을 창조하는 정책개혁의 청사진 (Grand Design)으로 「농림수산업·지역의 활력창조 플랜」을 책정(채택)했다.

1) 농림수산업·지역의 활력 창조 플랜

❍ 2013년 1월 농림수산성은 생산 현장의 잠재력을 끌어내고 그 활성화를 도모함과 아울러 중기적인 전망을 개척하는 관점에서 공격적 농업정책을 구축하는 「공격적농림수산업 추진본부」를 세웠다. 동년 5월에 정부는 농림수산성만이 아니라 관련 부처가 연계협력 하여 일본의 농림수산업·지역에서 장래에 걸쳐 국가 활력의 원천이 되고, 지속적으로 발전하기 위한 방책을 지역의 관점에서 폭넓게 검토하는 것을 목적으로 내각총리대신을 본부장으로 하는 「농림수산업·지역의 활력창조 본부」를 설치했다.

❍ 한편, 여당인 자유민주당이 4월에 「농업·농촌소득배증목표 10개년 전략」을 책정함과 아울러 당의 조직으로 「농림수산업·지역의 활력창조본부」를 6월에 설치했다. 이러한 가운데 정부본부에서는 총 11회의 회의가 개최되고, 「공격적농림수산업추진본부」와도

연계협력하여 구체적 시책 검토를 진행하고, 일본 경제재생본부 하에 설치된 「산업경쟁력 회의」와 내각총리대신의 자문에 응해 기존의 제도와 규제의 본질을 검토하는 「규제개혁 회의」등의 논의를 덧붙여 여당에서의 논의도 토대로 하면서 금후 정책개혁의 청사진 (grand design)이 되는 「농림수산업·지역의 활력 창조 플랜」(이하 「플랜」이라고 함)을 동년 12월 10일에 결정했다<그림 2-10>.

<그림 2-10> 「공격적 농림수산업」의 추진 조직과 체제의 개념도

2) 플랜의 기본적 관점

❍ 이 플랜은 일본의 농림수산업·지역의 활력 창조를 위한 정책개혁의 Grand Design 으로서 새로운 농업·농촌정책의 방향성을 제시한 것이다<그림 2-11>. 이 플랜에서 일본의 농림수산업·농산어촌은 국민에게 먹거리를 안정적으로 공급함과 아울러, 지역 경제를 지탱하고 있는 외에 지속성에서 우월한 생산 장치인 논과 세계에서 평가되는 일식 (日食), 아름다운 농산어촌 풍경 등의 멋진 잠재력을 지니고 있다. 금후 아시아를 중심으로 한 세계 식품시장의 확대와 국내인구의 고령화에 따른 새로운 국내 니즈(needs)의 확대, 다양한 주체에 의한 농업 참여 등 농어촌에 새로운 바람이 불고 있기 때문에 이러한 기회를 잡아 그 잠재력을 살려, 시책을 과감하게 전개해가는 것으로 하고 있다. 농림 수산업을 산업으로서 강하게 하는 「산업정책」과 국토 보전이란 다면적²⁵⁾ 기능을 발휘

하는 「지역정책」을 수레의 두 바퀴로 하여 추진함으로써 농업·농촌의 소득을 금후 10년 간에 배증(倍增)시키는 것을 지향하였다.

❍ 구체적으로는 ① 국내외에서의 새로운 수요(수요 프론티어)의 확대, ② 수요와 공급을 연결하는 부가가치 향상을 위한 가치사슬의 구축 등 수입을 증대시키는 대응방안 추진,

③ 농지중간관리기구를 통한 농지의 집약화 등 생산 비용 삭감의 대응과 경영소득안정 대책과 쌀의 생산조정의 수정 등의 대응을 통한 생산 현장의 강화를 도모, ④ 고령화가 진행하는 농촌의 구조개혁을 뒷받침하면서 다랑논 등의 양호한 경관을 미래세대에 계승하기 위해 농촌의 다면적 기능의 유지·발휘를 촉진하는 대응 등을 내걸고, 이 4개의 기둥을 축으로 하여 정책을 재구축함으로써 젊은이들이 희망을 갖는 「강한 농림수산업」

과 「아름답고 활력있는 농산어촌」을 만들어가는 것으로 하였다. 또한 이런 대응에 의한 성과를 국민 전체가 실감할 수 있도록 농림수산업의 성장산업화를 일본 전체의 성장에 결부함과 아울러, 아름다운 전통이 있는 농산어촌을 미래에 걸쳐 계승해가는 것을 지향 하였다.

<그림 2-11> 농림수산업·지역의 활력 창조 플랜의 개요

자료: 농림수산성. 2014. 2013년도 식료·농업·농촌백서. p.12.

3) 플랜에 근거한 정책의 전개 방향

❍ ① 「수요 프론티어의 확대」에서는 세계 식품시장이 아시아를 중심으로 금후 10년간에 배증(倍增)한다고 전망되는 것을 토대로, 이것을 적극적으로 포함시켜 세계 요리계에서의 일본 식재료의 활용과 일본의 식문화·식품산업의 해외 전개 등을 추진하는 것으로 하였다.

또, 국내 수요에 대해서도 저출산 고령화와 생활 스타일의 변화 등의 새로운 니즈 (needs)에 대응한 개호식품의 개발·보급, 약용작물과 가공·업무용 채소의 생산, 지산지소, 식생활교육 등을 통한 신규 수요의 발굴을 지향하였다. ② 「수요와 공급을 연결하는 가치사슬의 구축」에서는 소비자의 수요에 따라 농림수산물을 생산·공급한다는 발상에 기초해 부가가치의 향상을 도모함과 아울러, 여성과 젊은이를 포함한 다양한 인재를 활용하여 농업과 상공업의 연계협력과 농업과 의료·복지·식품 분야와의 연계협력 등의 6차산업화를 진전시키는 것으로 하였다. 또, 농산어촌에서의 지역자원을 활용한 재생 가능 에너지 도입의 촉진과 이 업종과의 연계협력에 의한 타 산업에 축적된 기술·식견의 활용, 새로운 품종과 기술의 개발·보호·보급, 지적재산의 종합적인 활용, 생산·유통 시스템의 고도화 등 농업에 혁신을 일으키는 것을 지향하였다. ③ 「생산 현장의 강화」

에서는 농지가 분산되어 뒤섞여 있는 상황의 해소를 위해 도도부현별로 농지 중간관리 기구를 정비하고, 후계자에로의 농지의 집적과 집약화를 추진함과 아울러, 경영 감각이 충만한 농업경영체가 대부분을 차지하는 강한 농업을 실현함으로써 농업구조의 개혁과 생산비용의 절감을 도모하였다. 또, 종래의 경영소득안정대책을 수정함과 아울러, 수요가 있는 맥류, 두류, 사료용 쌀 등의 전략작물의 본작화(本作化)를 추진하고, 논의 풀 활용 을 도모하는 외에 쌀의 생산조정의 수정 등의 쌀 정책의 개혁을 추진하는 것과, ④「다면 적 기능의 유지·발휘」를 촉진하기 위해 농업인등이 대응하는 지역활동과 영농활동을 지원하는 일본형 직접지불제도를 창설하였다.

나. 플랜을 추진하는 새로운 농업·농촌정책: 4가지 개혁

❍ 농업·농촌을 둘러싼 과제에는 농업을 강하게 하는 산업정책과 다면적 기능의 유지·

❍ 농업·농촌을 둘러싼 과제에는 농업을 강하게 하는 산업정책과 다면적 기능의 유지·