인구감소가 지역의 특성에 따라 다르게 나타나므로 대도시, 중소도시, 농산어촌 등 계층 별 맞춤형 국토계획 수립이 필요하다. 대도시는 글로벌 경쟁력 강화를 위한 계획이, 중소 도시는 지역거점 역할을 통한 인구유출 방지를 위한 계획이, 농산어촌에서는 최소한의 삶 의 질 확보를 위한 기초생활인프라 공급을 위한 계획이 필요하다.
이를 위하여 첫째, 국토 공간의 광역화 및 인구감소라는 여건 변화에 효과적으로 대응 할 수 있도록 광역적 계획체계의 정비가 필요하다. 향후 교통수단의 발달로 인하여 지역 간 이동시간이 단축되고 생활권이 변화될 것으로 예상된다. 이에 따라 지역 간 이동이 자 유로워지면서 행정구역 단위의 경계가 무의미해지고 이에 따라 합리적이고 통합적인 토 지이용계획체계가 필요하게 된다. 대도시와 주변도시의 광역적 연계와 협력이 더욱 중요 해지고 광역적 차원의 공간이용, 기능설정 등 효율성 위주의 광역계획은 그 중요성이 더 욱 확대될 것이다. 공간계획의 수립권자가 공간적 인접성 및 권역 내 완결성에 초점을 맞 추어 계획권역을 설정하고 계획을 수립하다 보니 국토 공간상 사회 · 경제 · 문화적 연계가
<그림 3> 국토공간구조 변화
인구분포의 공간적 집중 인구분포의 광역화
출처: 민성희, 변필성, 김선희, 이순자 외 2017.
광역화, 전국화되는 추세를 계획에 제대로 반영하지 못하고 있다는 점에서도 공간계획 대 상 권역을 광역적으로 유연하게 설정하고 계획을 수립하도록 유도하는 것이 필요하다.
광역적 관리 · 정비 강화를 위해 광역도시계획의 성격 및 역할 전환 또한 중요하다. 내 용적으로 광역적 토지이용, 광역교통시설 배치 등 광역화로 인한 제반 도시문제에 대응을 강화하는 방향으로 계획이 수립되어야 한다. 도시의 개발을 광역적 차원의 지역계획으로 추진할 필요가 있으며 이를 위하여 도시의 인구, 고용, 주택 등 주요한 계획지표는 광역도 시계획에서 제시하고, 주요 계획지표가 광역도시계획을 따르도록 유도하여 도시 간 협력 기구로서 광역계획기구의 역할 증대 및 하위계획을 가이드할 수 있는 권한을 부여하는 것 이 중요하다. 또한, 인접 시 · 군 간 공공서비스 공동이용에 대한 지원체계를 마련하기 위 하여 광역도시계획에서 공공서비스 공동이용계획 수립을 지향할 필요가 있다. 또한, 광역 도시계획과 기능 및 역할이 중복되는 수도권 정비계획, 교통 및 수자원 등의 각종 부문별 계획 간의 위계 및 역할 정립을 통한 국토계획체계 정비가 필요하다.
둘째, 저출산 · 고령화로 인한 인구감소 지역에 최적화된 공간계획 및 정책 마련이 필요 하다. 현재 인구가 감소하고 있거나 향후 감소가 예상되는 지역인데도 여전히 성장지향적 인 공간계획(도시 · 군기본계획)을 수립하고 있으며, 이는 결국 비효율적인 인프라 공급과 토지자원 활용으로 이어진다. 과거 인구증가 시대와 같은 과도한 수요 전망 때문에 시가화 예정용지나 도시계획시설의 미집행률이 높아지고 있으므로 효율적인 토지이용을 위해서는 적정한 수요추정이 필요하고, 지역 내 유휴시설의 용도 전환 및 공유경제 촉진 등 효율적인 토지이용 방안이 필요하다.
성장지향형 계획방식에서 벗어나 적정한 규모로 계획함으로써 각종 자원을 효율적으로 사용할 수 있도록 가이드라인 제시가 필요하다. 유휴 · 방치 부동산 활용, 도시재생 등을 통 해 압축적인 개발을 도모할 수 있는 가이드라인 및 인센티브를 제시하고, 국토계획 수립 시 지역 특성에 맞게 적정개발을 유도할 수 있는 지침 등을 반영하도록 유도하여야 한다.
셋째, 효율적 국토이용 · 관리를 위한 적정개발 유도가 필요하다. 스마트 축소(Smart Decline) 및 지역 내 유휴토지 · 시설의 용도전환 등 현명한 이용방안 강구가 중요하다. 인 구가 감소하는 지역은 대부분 도심부의 공동화, 도시시설의 외곽으로의 확장, 저이용 및 미이용 토지 증가로 인한 비효율적 토지이용 문제가 발생하므로 효율적, 집약적 공간 활 용을 위해서는 압축개발 방식이 필요하다. 인구감소로 인한 대중교통의 감소, 교육시설 통 · 폐합, 유휴시설 발생, 고령화 등의 문제로 인하여 과거와 같은 확산형 개발보다는 압 축개발 방식이 용이하다. 인구 유출을 억제하기 위해서는 압축도시 개념을 활용하여 중 심시가지를 활성화하고 역내기업 지원 및 육성 정책을 통해 경제활동 인구층의 이동 억제 및 외부인구 유입을 유도/촉진할 수 있다. 외곽으로 확산된 교육, 행정, 의료, 문화, 복지
등의 기능을 중심지역으로 재배치하고, 맞춤형 교통서비스를 통한 생활서비스의 접근성 제고가 필요하다.
넷째, 인구가 감소하는 지역은 도시재생을 통한 공간의 질적 향상이 필요하다. 특히, 특 · 광역시 내의 인구감소 쇠퇴지역에 대한 도시재생과 함께 혁신도시 건설로 인한 기존 도심의 재생 및 지방중소도시의 실정에 맞는 도시재생 사업 추진도 병행할 필요가 있다.
특 · 광역시 중에서도 과거 인구가 증가하던 지역이었으나 동일 도시 내의 다른 지역 및 도시외곽으로 인구가 유출함에 따라 쇠퇴하는 지역이 발생하게 된다. 다수의 지방 중소도 시에서도 인구감소와 고령화, 저성장 등으로 인하여 도시기능이 쇠퇴하고 있으므로 지역 의 특성에 맞는 도시재생이 필요하다. 또한 혁신도시 등 신도시 건설로 인하여 주변 도심 에서 신도시로의 인구유출에 따른 도시쇠퇴가 심화되고 있으므로 구도심에 대한 도시재 생이 필요하다.
마지막으로, 최소한의 삶의 질 확보를 위한 생활인프라 통합기준 마련이 필요하다. 현 재 부처별 생활인프라 최소기준을 도입하였으나 지원하는 지역, 시설 등이 구분되어 생활 인프라 전반에 대한 지원이 미흡한 실정이다. 그러므로 지역적정기준(Local Optimum) 설정을 위한 가이드라인 제시가 필요하다. 지역의 규모, 인구학적 구성, 공간적 특성 등에 적합한 공공서비스 분야 및 기준을 마련하고 지역별로 적정 기준을 마련할 수 있는 최소 기준과 지역적정기준 설정 가이드라인 제시가 필요하다.
참고문헌
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김성연. 2016. 국토·도시계획의 수립 및 운용 실태분석 연구. 서울: 감사연구원.
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박종순 | 국토연구원 책임연구원(jspark@krihs.re.kr)