제5차 국토종합계획에서는 그간 제1차부터 제4차 국토종합계획에 이르기까지 해결되지 못했던 과제와 제4차 국토종합계획에는 다루지 않았으나 새로이 발생한 현상을 해결하기 위한 과제로 나누어 볼 수 있다. 우선 전자는 다음과 같다.
첫째, 균형과 분권의 문제이다. 국토균형발전에서는 균형의 공간단위가 쟁점이다. 수도
권과 비수도권인가? 광역경제권간인가? 시 · 도 간인가? 대도시와 중소도시 간인가? 도시 와 농산어촌 간인가? 그동안 균형은 서울과 지방, 경부축과 비경부축, 수도권과 비수도권 등 균형과 불균형의 지역구분이 변해 왔다. 수도권과 비수도권 간 불균형을 해소하기 위 해 시 · 도별, 광역경제권별 발전전략을 수립하여 추진해 왔으나 성공인지, 실패인지, 달 성했는지, 달성하지 못했는지도 불분명하다. 다양한 요인으로 인해 균형발전을 이루기 위 해서는 여전히 목표설정과 달성도 체크가 필요한 상황이다. 비수도권의 각 시 · 도가 경쟁 력을 확보하고 수도권의 도시 및 지역들과 어깨를 나란히 하기 위해서는 균형의 단위가 수도권과 비수도권을 벗어나야 함은 분명하다.
예컨대, 주택문제를 국민의 주거 문제나 삶의 질 문제만이 아니라 균형발전의 문제로 볼 수도 있다. 균형발전을 달성하는데 1가구 2주택 양도세 제도가 어떤 영향을 미칠까?
공공기관 지방이전과 혁신도시, 세종시 건설 등 균형발전정책으로 수도권의 공공기관 및 행정기관 종사자들이 2~3지역에 걸쳐 거주(수도권 본거지, 부부 타 지역 근무 시)하는데 1가구 2주택 양도세를 내야 한다면 수도권의 주택을 팔아야 할까? 세종시나 혁신도시의 주택을 팔아야 할까? 그간의 경험으로 보면 입지가 좋은 곳이 상승효과가 높으니 당연히 수도권, 서울, 강남의 집값을 오르게 할 수밖에 없고, 그러다 보면 균형발전정책과 주택정 책은 어떤 정책을 상위에 놓고 문제를 풀어야 할지 고민에 빠지게 된다.
이런 정책사례들 때문에 균형발전정책은 그동안 실종되기도 했다. 더불어 균형을 실현 하기 위해서는 분권도 필요하다. 이에 분권의 단위는 무엇인지, 분권의 단위와 균형의 공 간단위가 같은지 등이 제5차 국토종합계획을 수립하기 전에 다각도로 검토할 필요가 있 는 쟁점이자 과제이다.
둘째, 국민 삶의 질 개선에서는 삶의 질을 개선할 부문이 중요하며 더불어 공간단위도 중요하다. 주택과 주거, 교통, 안전, 생활편익시설, 교육, 의료, 여가 등 일상생활이 일정 범위 내에서 수준 높게 영위되도록 할 필요가 있다. 그런데 이를 영위하기 위한 공간단위 가 마을일까? 시 · 군 · 구정도일까? 시 · 도 단위일까? 광역경제권일까?
예컨대, 안전에서 소방안전의 경우 화재 예방뿐 아니라 화재 발생 시 진압도 중요하다.
그런데, 소방 관련 인프라와 소방인력을 어떤 공간단위로 확보하고 대응해야 관리 효율성 도 기하면서 화재 발생 시 적정 인력과 소방차와 사다리 등 인프라가 출동하여 큰 사고 없 이 해결될 수 있을까? 최근 화재가 발생한 제천시의 예를 들어보자. 제천시의 경우 인구 13만 명의 도시에 소방관 13명이 출동하여 초동 대응에 수적으로 부족하다는 비판이 있 다. 서울의 경우 적어도 42명이 출동하는 것과는 대조적이다(SBS 뉴스 2017). 이 점에서 볼 때 중소도시에 거주하는 것이 불리하다는 것은 명확하다. 그렇다고 인구 13만 명의 도 시인 제천에서 인구 천만 명 규모의 서울과 같이 42명이 출동할 수 있는 인력을 상시 확
보할 수는 없다. 이럴 때 도시권 정책은 매우 유용한 수단이다. 인근의 원주, 충주가 제천 과 함께 소방권을 형성하면 현재의 인력과 장비로도 어느 정도 대응이 가능하다. 소방과 마찬가지로 각 부문별로 부문의 특성에 맞게 적정한 공간 정책이 필요하다.
셋째, 개발과 환경의 조화는 그간의 기여와 향후 중점을 둘 목표 간 정량적 점수차가 가 장 높은 항목이다. 그간 개발과 환경이 조화롭지 못했지만 향후에는 이 가치가 가장 우선 시 되어야 한다는 뜻이다. 지난 50년간(1970~2010) 개발은 모든 국민이 체감할 수 있을 정도로 현격한 성장을 보였다. 단독주택이 초고층 아파트와 주상복합빌딩으로 변모된 것 이 한 예이다. 그러나 환경을 고려한 개발이었는지에 대해 국민들은 의구심을 보이고 있으 며, 제5차 국토종합계획에서는 개발과 환경의 조화를 가장 중요한 가치로 제시한 것이다.
넷째, 국토의 지속가능한 발전 역시 <표 1>에서 보듯이 그간의 기여도와 향후 목표 간 격차(0.91)가 큰 항목이다. 국민들은 현세대만의 국토가 아닌 차세대, 미래 세대에도 국토 가 지속가능한 발전을 이룰 수 있도록 활용할 것을 주문하고 있다. 국토자원을 현세대에 모두 개발하는 것이 아니라 후세대까지 영속 가능하도록 경제 · 사회 · 환경적으로 지속가 능한 관리를 원하고 있는 것이다.
다섯째, 국가경쟁력 제고는 그간 국토종합계획이 가장 크게 기여한 가치로 나타났다.
미래에도 국가경쟁력은 매우 중요하다. 국가가 경쟁력 없이는 국민의 생명과 안전을 제대 로 보호할 수 없기 때문이다. 그러나 향후에는 세부목표와 사업계획 수립 시 경쟁력보다 는 형평, 친환경을 더욱 고려할 필요가 있다는 의미이다. 한편으로는 국가경쟁력이 제고 된 상황에서 형평도, 친환경도 더욱 높아질 수 있다는 주장도 있을 수 있다. 제3차 산업혁 명을 넘어서 제4차 산업혁명이 다가오는 시점에서 이 점을 자칫 간과하다가는 일본의 ‘잃 어버린 20년’의 전철을 밟을 우려가 있다는 사실도 유념해야 한다. 이 가치들은 어느 것 하나 소홀히 할 수 없는 높은 중요도를 지녔으며, 미래에도 여전히 중요하다. 따라서 균 형, 삶의 질, 경쟁력, 개발과 환경의 조화, 지속가능성, 경쟁력의 가치하에서 인구, 경제, 기술, 기후, 정치행정 등 각 부문별로 어떤 이슈와 과제가 제5차 국토종합계획에서 다루 어져야 할지를 판단해야 할 것이다.
이와 같이 이미 다루었던 기본이념과 가치 외에도 제4차 국토종합계획 기간 중 새로이 부상하여 제5차 국토종합계획에 반드시 반영해야 할 중요한 이슈들이 있다. 이 이슈들은 제4차 국토종합계획과 제5차 국토종합계획의 내용적 차이를 가져올 요소이면서 제5차 국 토종합계획에서 대응해야 할 중요한 과제이다.
첫째, 안전문제이다. 대한민국은 그동안 지진의 안전지대였다. 그러나 2011년 3월 11일 발 생한 동일본대지진 이후 한반도 지진 발생 빈도가 늘고 한반도 단층구조도 변형되면서 경 주, 포항 등 강한 지진이 유발되어 건축물과 도시뿐 아니라 국민 안전이 한층 중요해졌다.
둘째, 에너지 문제이다. 신재생에너지 활용이 한층 중요해졌다. 동일본대지진 이후 후 쿠시마 원자력발전소 사고로 원전공포와 불안이 지속되고 있어 국내 에너지 공급에서의 원전 비중을 줄이고 청정에너지와 신재생에너지 비중을 높일 필요가 있다. 기술발전과 효 율성 제고로 태양광 등 신재생에너지 비중이 높아질 경우, 경우에 따라서는 에너지 혁명 으로 새로운 건축 시장이 확대될 가능성도 배제할 수 없다. 현재 석유기반의 모든 산업이 천연가스, 수소, 신재생에너지로 대체될 경우 에너지 혁명이 제4차 산업혁명의 핵심이 될 것이다.
셋째, 에너지 혁명 이외에도 제4차 산업혁명은 국토의 공간과 인간 생활을 대폭 바꾸어 놓을 것이다. 로봇, 빅데이터, 3D 프린터 등으로 인한 일자리 상실은 공장 자동화 이상의 일자리 축소, 생활패턴 변화 등을 가져올 것이다.
넷째, 인구감소이다. 통계청 장래인구추계에 의하면 한국은 2031년 5296만 명을 정점 으로 인구가 감소할 전망이다. 2031년은 제5차 국토종합계획 기간이다. 지금껏 인구증가 에 기반한 계획을 수립하였고 감소는 고려 대상이 아니었다. 향후에는 인구감소를 고려한 국토종합계획과 국토계획을 검토하여야 한다. 그렇다고 모든 지역과 도시가 인구가 감소 하여 축소도시를 논할 것은 아니다. 이번 기회에 우리나라 적정인구는 얼마여야 하는지, 그에 대해 국민들이 동의하는지, 동의한다면 적정인구를 달성하기 위한 정책, 권역 · 지 역 · 도시별 적정인구 정책들이 균형발전정책 및 주택정책 등과 더불어 논의될 필요가 있 다. 인프라에 대해서는 확충에서 정비나 관리 중심으로 바뀔 것이고, 특정지역에서는 분 산된 인구를 집단화하는 정책 등도 검토되어야 할 것이다.
마지막으로, 참여와 소통의 문제이다. 그간의 국토종합계획이 국민과는 어느 정도 괴 리가 있었다면 제5차 국토종합계획은 중앙 공무원과 전문가의 계획이 아닌 지자체와 국 민 모두가 참여하여 함께 만들어 나가는 참여 계획이 될 필요가 있다고 본다. 이 다섯 가 지 키워드는 특히 제5차 국토종합계획을 그간의 계획과 차별성을 보여주는 요인이 될 것 이다.
참고문헌
국가법령정보센터. http://www.law.go.kr
국토연구원. 2017. 제4차 국토종합계획 성과평가 및 제5차 국토종합계획 수립방향 설정연구 중간보고자료. 내부자료.
권영섭. 2016. 국토종합계획의 위상회복과 실효성 제고. 국토 411호: 24-30.
권영섭. 2016. 국토종합계획의 위상회복과 실효성 제고. 국토 411호: 24-30.