SCAG의 광역계획시스템 및 수립과정의 주요 특징으로는 상향식 · 협력적 접근방법을 들 수 있다. SCAG은 지역 내의 지방정부를 전략적 동반자로 취급하여 함께 노력하면서 합의 된 광역계획을 도출하고자 한다. 미국 연방법에서도 광역계획 수립과정의 협력을 계획원 리 중 하나로 제시하고 있기 때문이다. 이러한 협력적 계획을 실질적으로 가능하도록 하 기 위해서는 광역계획 수립 시 상향적 계획과정을 통하여 도시별 특성이 반영된 도시기본 계획 방향을 적극 고려하는 것이다. 상향적 · 협력적 계획과정은 교통의 투자결정과 토지 이용의 규제권한이 각각 다른 정부기관에 있어 한계를 내재하고 있는 광역계획에 있어 더 욱 중요하기 때문이다.
즉, 광역도시권계획기구가 수립하는 광역계획은 광역도시권 주민 전체가 공유하는 비 전을 구체화할 필요가 있을 뿐만 아니라, 광역도시권의 미래와 투자대안을 종합적으로 검 토하게 된다. 그리고 광역계획기구는 지방정부 또는 이해관계기관 및 주민 등의 계획과 정을 통한 협력을 적극적으로 권장한다. 즉 연방정부는 정부 간 협력, 합리적 분석 및 합 의를 통한 정책결정 등을 바탕으로 광역도시권 차원의 계획이 연방재원의 사용과 직결되 도록 하고 있다. 그러나 지방의 장래 토지이용은 지방정부의 권한에 속하므로 광역도시 권을 위한 교통투자는 도시의 장래 토지이용 방향을 유도하는 토지이용 부문계획에 의하 여 결과가 좌우된다. 이는 대부분의 경우 비효율적으로 교통투자가 이루어져 도시 외곽 으로의 무분별한 도시스프롤 및 교통투자의 악순환을 발생시키게 된다. 도시스프롤이 가 져오는 폐해는 단순히 교통문제에 국한되는 것이 아니라 에너지, 주택, 물, 온실가스 배 출, 주민 건강 등 광범위하게 악영향을 미친다. 따라서 교통과 토지이용의 유기적인 연 계를 극대화하기 위해서는 계획 수립의 초기 단계에서부터 지방정부의 적극적인 참여 를 유도해야 한다. SCAG은 2020년에 채택을 목표로 준비하고 있는 광역계획 수립을 위 하여 필요한 상향적 · 협력적 과정을 4단계로 나누어 접근하고 있다(Clark 2017). 1단계 (2017.6~2020.4)는 일반적인 광역계획 실무와 관련된 분석적이고 기술적인 측면에 대
하여 지방정부에 자문 제공, 2단계(2017.11~2018.10)는 도시 및 교통존별 장래 인구 · 가 구 · 고용추계에 대하여 지방정부(주로 도시계획국장 등)와 개별 면담 및 의견 수렴, 3단계 (2018.4~2019.4)는 온실가스 감축을 위한 토지이용 및 교통 시나리오의 개발을 위하여 지방정부 및 이해관계자 등의 의견 수렴, 4단계(2018.12~2019.4)는 온실가스 감축을 위 한 토지이용 및 교통 전략에 대한 주민 및 지역정치인들의 의견 수렴이다.
2. 통합적 계획과 장래추계의 중요성
SCAG은 통합적 계획을 지향하고 있으며 장래추계는 통합적 계획의 중심적 역할을 한다.
근래에 들어서 광범위한 도시문제들, 예를 들면 도시확산, 경제, 교통, 주택, 환경, 대기 오염 등을 지방정부 또는 기존의 정부체계를 통해서는 다룰 수 없을 때, 지역차원에서 추 진되는 통합적 계획의 필요성이 더욱 커지고 있다(Piro, Leiter, and Rooney 2017). 특 히 캘리포니아에서는 도시스프롤을 억제함으로써 온실가스 감축과제를 해소하기 위하여 2008년 미국 최초로 주상원법 375를 도입한 바 있다. 주상원법 375에서는 온실가스 배출 감축에 대한 목표수치지표를 설정하여 이를 달성하기 위한 제반 교통 및 토지이용 전략 들이 다루어진다. 따라서 주상원법 375의 도입으로 미래의 토지이용과 교통, 주택, 대기 오염, 온실가스 등의 다양한 도시문제를 광역도시권의 단위에서 다룰 수 있게 되었고, 캘 리포니아 광역계획체계는 장래 토지이용 또한 적극적으로 포함하여 다루는 통합계획으로 진화하고 있다.
통합계획에서 요구되는 장래추계는 모든 부문계획들의 수립지표 역할을 하기 때문에 첨단의 장래추계기법과 모형능력을 갖추어야 한다. SCAG의 장래추계(예: 인구, 가구, 고용 및 관련 속성자료)는 일반적으로 지역, 카운티, 시, 교통존별로 구분하여 만들어지 는데, 전통적인 계획기법을 활용하는 하향적 방식과 지방도시 및 이해관계자의 의견을 고 려하는 상향적 방식을 적절히 적용하게 된다(SCAG 2012, 2016). 이에 대한 자세한 내용 은 다음과 같다. 첫째, 지역단위의 사회경제지표는 최근 경향, 추계에 필요한 가정, 지역 의 성장정책 등을 고려하여 추계된다. 세계적인 메가트렌드를 위시하여 연방정부의 센서 스국 및 캘리포니아주의 재무국에서 발표하는 장래추계 등도 참고한다. 특히, 세 가지의 핵심적인 사회경제지표인 인구, 가구, 고용 등 개별적 추계의 정확성뿐만 아니라 이들 관 계의 합리성을 달성하기 위해서 전문가집단의 자문과정을 거친다. 둘째, 카운티 수준에서 의 장래추계는 특히 인구-고용의 비율 및 카운티 간의 통근형태 등을 반영하여 합리적인 장래추계가 이루어지도록 한다. 카운티의 전문가인 관련 연구기관 및 계획기관의 자문과 정도 거친다. 셋째, 시 및 교통존 단위의 장래추계는 카운티 단위에서의 추계결과를 소지
역추계할당모형을 이용하여 할당하게 된다(민성희, 변필성, 김선희, 차은혜 외 2016). 도 시일반계획의 토지이용 부문계획이 중요한 가이드가 되기도 하지만, 토지이용전략 시나 리오가 Transit-Oriented Development(TOD)인 경우의 교통존 인구 · 가구 · 고용추계는 TOD 전략에 부합하도록 이루어진다. 이상의 지역, 카운티, 시 및 교통존 단위별로 적용 하는 추계기법에 차이가 있으나, 관련 전문가집단, 연구기관, 지방정부 등의 의견 등을 고 려하여 최종 장래추계로 발전하게 된다는 점에서 장래추계과정 자체가 광역계획의 전반 적인 계획과정과 유사한 검토 · 결정과정을 거치게 된다. 최종적으로 계획시나리오와 관 련 장래추계가 채택되면, 이 자료는 광역계획의 부문계획 또는 도시모형을 위한 기본자료 로 활용하게 되고, 광역도시권 내의 다른 기관에 의한 계획(예: 물공급계획, 대기질관리계 획 등)의 수립, 또는 대규모의 개발사업이 광역계획과의 정합성을 유지하는지에 대해 검 토할 때 필수적인 지침으로 활용되기도 한다.
3. 자료/시나리오에 기반한 계획 및 계획모형의 다양화
SCAG 계획의 주요 특징으로는 자료/시나리오에 기반한 계획 및 정책결정을 하고, 다양 한 계획모형을 적극적으로 활용한다는 점이다(<그림 4> 참조). 첫째, SCAG은 다양한 사
<그림 4> 모형을 활용한 미래의 예측 및 대안의 분석과정
토지이용 계획 및 주요 사회 경제지표의 수집 및 확인
지역/교통존 미래추계모형
지역/교통존 사회경제지표의 추계
교통수요모형
교통성과 지표
경제영향모형
지방정부의 의견
교통개선 시나리오
링크별 차량 통행량
고용자의 수, 지역총생산
토지이용 전략 시나리오
시나리오계획모형
공동혜택: 교통, 에너지, 물, 재정, 건강
대기질모형
온실가스 배출, 시나리오 평가
자료: http://sp.scag.ca.gov/Pages/ModelingFramework.aspx, 필자 재구성.
회 · 경제 및 토지이용 자료를 지속적으로 수집하여 이들의 동태를 파악할 수 있도록 한 다. 예를 들면, 필지별 토지이용 현황 및 도시별 토지이용 계획을 수집하여 GIS 포맷으 로 코딩을 하고, 지방정부와의 협의를 통하여 개별 필지에 대한 토지이용 정보의 정확성 을 확인한다. 둘째, 최신의 자료를 바탕으로 장래의 추계자료를 준비하게 되는데, 이들 추 계자료에는 항상 장래의 불확실성으로 인한 오차가 있으므로, SCAG은 이러한 장래추계 의 불확실성을 어떻게 극복할 것인가 하는 것이 중요한 계획과제가 된다. 이외에도 기후 변화, 새로운 기술(예: 무인자동차, 전기자동차) 등의 불확실성이 야기하게 될 미래공간구 조는 어떠한가에 대한 불확실성 또한 말할 것 없다. SCAG은 이러한 미래전망의 불확실 성을 시나리오방식을 통해 접근한다. 셋째, SCAG은 다양한 시나리오를 계량적으로 분석 평가할 수 있도록 다양하고 복잡한 또는 단순한 계획기법/모형(예: 시나리오계획모형, 지 역/교통존 장래추계모형, 교통수요모형, 대기질모형, 경제영향모형 등)을 개발하여 계획 실제에 응용하고 있다. 계획시나리오는 미래전망 워크숍 등을 활용하여 다양한 참여자들 이 논의한 결과에 따라 지역의 미래에 대한 방향성을 구체화하면서 제시된다. 주로 토지 이용과 교통대안을 중심으로 하는 장래 시나리오들이 제시되면, 이미 제시된 다양한 계 획기법/모형을 이용하여 계량적인 성과지표를 생산할 수 있게 되며, 이들 성과지표를 바 탕으로 최적대안을 선정하게 된다. 특기할 것은 이러한 계획자료의 정확성을 검토하고 계 획기법의 활용과 결과에 대하여 지방정부 및 이해관계자들의 적극적인 의견수렴은 필수적 이다.
맺음말
우리나라는 도시화, 광역화, 분권화 과정을 경험하고 있으며, 이러한 여건에서 제5차 국 토종합계획 수립을 위한 시스템 구축방향을 모색하고 있다. 미국은 국토 전체를 위한 공 간계획을 수립하지는 않지만, 광역계획 중심의 계획거버넌스를 통하여 도시 및 광역도시 권의 장래 발전을 도모하고 있다는 측면에서, SCAG의 광역계획 수립 경험은 참고할 만하
우리나라는 도시화, 광역화, 분권화 과정을 경험하고 있으며, 이러한 여건에서 제5차 국 토종합계획 수립을 위한 시스템 구축방향을 모색하고 있다. 미국은 국토 전체를 위한 공 간계획을 수립하지는 않지만, 광역계획 중심의 계획거버넌스를 통하여 도시 및 광역도시 권의 장래 발전을 도모하고 있다는 측면에서, SCAG의 광역계획 수립 경험은 참고할 만하