특집
국토종합계획의 새로운 역할과 향후 과제
국토시론 20년 후 미래를 향한 새로운 국토종합계획의 세 가지 난제
국토시론 20년 후 미래를 향한 새로운 국토종합계획의 세 가지 난제 02 권원용_ 서울시립대학교 명예교수
특집 | 국토종합계획의 새로운 역할과 향후 과제
1. 메가트렌드와 국토종합계획의 미래상 06
이용우_ 국토연구원 선임연구위원
2. 새로운 국토종합계획의 기조와 이념 및 향후 과제 16
권영섭_ 국토연구원 선임연구위원 최유_ 국토연구원 연구원
3. 인구감소 시대의 국토계획 23
민성희_ 국토연구원 책임연구원
4. 국토계획과 환경계획의 연계: 생태축 적용을 중심으로 29
박종순_ 국토연구원 책임연구원
5. 재해에 대응한 국토종합계획의 새로운 방향 35
이준_ 한국교통연구원 교통안전방재연구센터장
6. 제4차 산업혁명 시대, 살기 좋고 경쟁력 있는 스마트 국토의 실현 43 임은선_ 국토연구원 국토정보연구본부장
7. 새로운 국토종합계획 수립을 위한 시스템 구축방향: SCAG 사례를 중심으로 50 최성연_ 중앙대학교 도시계획·부동산학과 초빙교수
용어풀이 <233> 자연자원 총량제 58
최유_ 국토연구원 연구원
KRIHS가 만난 사람 <4> 최병선 전 국토연구원장 59
“새로운 국토종합계획은 국민이 함께하는 계획이 되어야 합니다”
권영섭_ 국토연구원 선임연구위원
특별기고 아파트 밀림이 되어가는 우리 도시들... 64 이건영_ 전 국토연구원장
제2 종관철도_중앙선을 타다 <8> 중앙선, 영동선, 경북선이 만나는 철도도시 영주 67 김현주_ 구암고등학교 지리교사
67 86 59
107
e-interview 자야크리스난(Jayakrishnan) 77 미래의 이동성
남대식_ University of California at Irvine 박사과정
영화와 도시 <49> 애니메이션 ‘너의 이름은.(君の名は｡)’ 86 당신에게 도쿄(東京)는...
김중은_ 국토연구원 책임연구원
해외동향
싱가포르의 주택계획 및 시사점 93
변세일_ 국토연구원 부동산시장연구센터장 방보람_ 국토연구원 연구원
오민준_ 국토연구원 연구원
글로벌정보프랑스 국가-레지옹 간의 신뢰 회복을 위한 국토종합회의 개최 외 99
국토 옴부즈만 106
국토연구원 단신 ‘2017 국토연구원-서울특별시-세계은행 공동워크숍’ 개최 외 107
자료회원 가입안내 115
KRIHS 보고서
광역도시권 경쟁력 강화를 위한 계획체계 개편방향 연구(김태환 외 지음) 116 이상대_ 경기연구원 선임연구위원
생애주기별 주거소비 특성을 반영한 주택정책 방안 연구(김민철 외 지음) 118 김진유_ 경기대학교 도시·교통공학과 교수
연구보고서 구입 안내 120
짧은 글 긴 생각 모더니즘 국토와 포스트모더니즘 국토 122 박태순_ 소설가
2018년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구 원에서 주최한 제5회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.
본 작품은 장려상으로 선정된 황선영 님의 ‘태기산의 아 침’(촬영지: 강원도 횡성군 둔내면)입니다.
「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
발행일 2018년 1월 10일 발행인 김동주 편집위원장 이상준
편집위원 김선희, 김은란, 김준기, 김중은, 민성희, 박미선, 변세일, 서민호, 이백진, 임은선 (가나다 순)
간사 한여정 편집 유지은
전화 044 960 0114(대표) 044 960 0425(구독문의) 디자인/인쇄 문화공감 02 2266 1897
20년 후 미래를 향한
새로운 국토종합계획의 세 가지 난제
권원용
서울시립대학교 명예교수 (kwonwy@empal.com)
국토연구원이 창립된 지 꼭 40년이 되는 새해가 밝아 왔다. 지난해 9차에 걸 친 ‘국토포럼’에 참석해 제5차 국토종합계획 수립을 위한 예비작업을 눈여겨 보았다. 토론주제는 국토종합계획 환경을 둘러싼 사회경제적 여건변화 전망 부터 정책적 · 제도적 개선 방안에 이르기까지 다채롭게 구성되었다. 이를 통 해 국토종합계획은 바람직한 국토 미래상 추구를 위한 선제적 대응이라는 확 신이 들었다. 이런 의미에서 앞으로 20년을 좌우할 새로운 국토종합계획의 난제는 ① 미래예측, ② 인구감소, ③ 주민참여 3가지 핵심 키워드로 집약할 수 있다.
첫째, 4차 산업혁명이 가져올 스마트 국토의 모습은 기존 이론으로 예측이 불가능하다. 20세기 개발연대처럼 과거 추세를 단순 연장시키는 회귀분석이 감당할 수 있는 선형적 변동이 아니다. 융복합된 수많은 독립변수가 작용되 고, 때로는 인과관계도 불분명한 복잡계이다. 이른바 ‘메가트렌드’라고 일컫 는 거시적 변화의 흐름과 방향은 어느 정도 감지할 수 있지만, 빅데이터 수 집과 분석에도 불구하고 이들이 국토공간에 미치는 영향을 구체화(예: 기후 변화에 따른 북극항로 개설)시키기에는 역부족이다. 미래와의 끊임없는 대화 가 주특기인 계획가 처지로는 답답할 노릇이다. 예컨대 KTX와 같은 지역 간 교통수단의 혁신적 도입은 국민생활에 미치는 효과 측정이 비교적 용이하다.
이와 달리 스마트폰으로 상징되는 모바일혁명은 20여 년 전에는 예측하기 힘들었을 뿐만 아니라 GPS 기반 첨단공간정보의 활용이 오늘날처럼 일상화 될지 상상하지 못하였다.
100년 전인 1918년 미국에서는 자동차 보급의 대중화와 중산층의 교외화
로 광역도시권을 촉발시킨 2가지 변인이 등장한다. 대량 식품저장을 가능하게 한 가정용 냉 장고의 보급이며, 다른 하나는 적 · 녹 · 황 전기교통 신호기의 설치이다. 그러나 IT와 접목된 21세기 기술혁신의 확산속도는 단기적 전망조차도 S곡선을 닮아 예상을 벗어나며, 변곡점 의 이동이 너무 빨라 사후적으로 인지하기 십상이다. 계획가는 변화 방향보다 속도 예측에 훨씬 무력하다.
뉴노멀시대의 가장 어려운 예측은 차세대 주류세력의 가치관과 의식, 행태변화이다. 소위 2030 N포세대는 취업난과 주택난의 중압에서 벗어나 과연 어떤 모습으로 삶을 영위할 것인 가? 향후 국토 이용과 변혁의 주역이 바로 이들인 까닭에 유별난 시선과 애정을 가지고 살 피지 않을 수 없다. 더불어 1인 가구의 폭발적 증가와 같은 사회변화까지 꿰뚫어 보아야 하 기 때문에 시나리오 기법은 물론 다양한 접근방법을 동원한 조사 · 연구가 필수적이다.
둘째, 현재의 초저출산 추이가 지속된다면 계획기간 동안 총인구의 절대적 감소는 불가 피해 보인다. 역피라미드 인구구조와 불임사 회 도래가 예상되는 가운데 미래 인구와 산업 의 지리적 분포를 결정짓는 국토공간구조 형 성은 초미의 관심사이다. 우선 제4차 산업혁 명은 대도시로 인구집중을 촉진시켜 양극화를 부추기게 된다. 따라서 오랜 가뭄 끝에 저수지 가 주변부터 점차 말라가듯이 위축되는 국토 공간을 슬기롭게 관리(Smart Shrink)해야 한
다. 국토 전체는 수도권을 필두로 몇 개의 광역대도시권으로 재편성되고, 기성시가지는 노 후 인프라에 대한 대체, 주거지 업그레이드 등 도시재생 수요가 늘어난다. 대도시권 내부에 서도 도심회귀 현상이 나타나 차츰 빈집이나 유휴시설 발생 문제가 대두된다.
인구절벽이 가져올 충격은 비도시지역에서 더욱 강하게 느껴질 것이다. 완벽한 ‘지방중 소도시의 소멸’을 방지하도록 지역생활권 서비스 중심은 활발한 이동성을 갖춘 압축도시 (Compact City)로 구조조정되어야 한다. 그러나 국토의 대부분을 차지하는 농산어촌은 주 민의 고령화로 인해 공동화 마을이 증가할 전망이다. 청정자원이 풍부한 농촌이 재생하려 면 전면적인 세대교체가 일어나야 한다. 도시 주민과의 제휴로 휴양, 체험관광, 스마트팜 (Smart Farm), 6차 산업화가 활발해지고 유휴농지가 기업농으로 되살아나는 새 농촌에 정 주할 젊은이의 귀농 · 귀촌이 절실하게 요구되는 이유이다.
셋째, 본격적인 분권화 시대를 여는 주민참여의 강화이다. 지금까지 국토종합계획에서는 계획의 최종 소비자인 국민은 소외되었다. 중앙정부와 전문가가 주도해 완성한 계획 초안을
뉴노멀시대의 가장 어려운 예측은 차세대 주류세력의 가치관과 의식, 행태변화이다.
소위 2030 N포세대는 취업난과
주택난의 중압에서 벗어나
과연 어떤 모습으로
삶을 영위할 것인가?
놓고 형식적인 공청회가 개최되었다. 이제는 이러한 하향적인 계획방식에서 탈피해 수립과 정 초기부터 적극적인 주민참여가 진행되어야 한다. 게다가 초고속 인터넷과 초연결사회 진 입은 분권화 · 자치화를 추동하는 직접민주주의의 기술적 토대가 되고 있다.
제5차 국토종합계획은 무엇보다도 주민과 함께하는 계획(Planning with People)이 되어 야 한다. 계획가는 주민참여가 전문가의 고유영역을 침해한다는 편협한 태도보다는 오히려 계획활동의 권한기반을 강화하는 수단으로 수용해야 할 것이다. 어차피 정권교체마다 겪는
‘계획의 정치화’ 문제를 피할 수 없다면 이에 대응하기 위해 주민참여에 의한 국민적 관심과 지지라는 계획가의 원군이 필요하기 때문이다.
만약 정부의 투명한 정보공개가 이루어진다면, 각종 계획 이슈에 대한 실시간 ‘공론의 장’
이 얼마든지 열릴 수 있다. 이 경우 계획(안) 자체가 폭넓은 주민참여를 위한 효율적인 의사 소통의 도구이기도 하다. 국토 미래상의 도출 도 일반국민(특히, 청소년)이 참여해 각자의 바람을 표출하고, ‘대화와 토론’을 통해 사회 적 합의에 이른다면 가장 이상적이다. 소수 전 문가가 장기 비전을 독점하고 일방적으로 강 요하는 방식은 공감대를 형성하지 못한다. 그 러나 참여 주민들이 의사결정과정을 공유하게 되면 궁극적으로 집행 · 모니터링까지 책임지 는 민관 ‘콜라보’ 효과를 보게 될 것이다.
주민참여는 계획(안)의 공동생산 행위이다.
분권화시대의 주민은 결코 통치의 대상이 아니라 자치의 주체이며 협치의 파트너이다. 계획 가는 겸허하게 ‘눈높이 대화’에 임하고 상호 학습 기회를 만들어야 한다. 삶의 현장에서 빚어 지는 이야기(교육, 의료, 육아, 복지, 환경 등)를 경청하고 계획과정의 비공식 요소로 과감하 게 투입해야 한다. 흔히 계획가의 역할은 의사의 사회적 직능과 비견되기도 한다. 전문의가 환자의 병세를 진단하고 처방을 내리듯이 주민참여는 의사의 과학적 진료 못지않게 환자 스 스로의 힐링이 조화되어 치유되는 이치와 같다.
주민참여는 계획(안)의 공동생산 행위이다.
분권화시대의 주민은 결코 통치의 대상이 아니라 자치의 주체이며
협치의 파트너이다.
우리나라는 1970년대부터 국토종합계획을 수립하여왔다. 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)부터 제3차 국토종합개발계획 (1992~2001)까지는 ‘개발’에 중점을 둔 반면 제4차부터는 국 토종합계획(2000~2020)으로 국토개발보다는 국토관리에 중 점을 두었다. 제4차 국토종합계획은 당초보다 2년을 앞당겼 다. IMF 경제위기 극복과 뉴 밀레니엄이 가져올 변화에 선제 적으로 대응할 필요가 있었기 때문이다. 제5차 국토종합계획은 2021~2040년을 계획기간으로 하여 부문계획 및 하위계획 등 과 정합성을 맞출 필요가 제기되고 있다. 균형, 경쟁력, 국민의 삶의 질, 개발과 환경의 조화, 지속가능한 발전 등과 더불어 제 4차 국토종합계획에서는 다루지 않았던 새로운 현상에 대응하 는 새로운 이슈들도 제5차 국토종합계획에 반영되어 향후 20년 을 선도하는 계획이 될 수 있기를 기대한다.
특집기획: 권영섭 선임연구위원
국토종합계획의
새로운 역할과 향후 과제
메가트렌드와 국토종합계획
국토종합계획은 국가의 지속가능한 발전과 국민 삶의 질 향상을 위하여 국토의 장기적인 발전방향을 제시하는 종합계획이다. 국토종합계획에서 제시하는 장기 발전방향의 세부사 항인 목표와 전략은 여건변화에 따라 시대별로 달라지게 마련이다. 여건변화이자 거대한 시대적 조류인 메가트렌드1)는 국가 발전과 삶의 질 향상의 내용과 수단을 도출할 때 중요 하게 고려되어야 하며, 이를 국토공간상에서 구현하기 위하여 수립하는 국토종합계획의 미래상에도 매우 큰 영향을 미친다.
국토종합계획의 미래상은 여러 측면에서 제시할 수 있다. 우선, 계획 자체가 가지는 비 전과 목표, 추진전략, 전략별 추진계획, 집행 및 관리, 권역별 발전방향 등 내용적 측면2) 에 대한 미래상이 있다. 계획내용은 국토발전의 기본 이념과 바람직한 국토 미래상의 구 체적인 실체로, 계획의 유용성과 실질적 효과를 알 수 있게 한다. 내용에 대한 미래상은 국토를 둘러싼 여건이 급변하는 오늘날에 국토종합계획에서 지향하여야 하는 가치와 담
01
이용우 | 국토연구원 선임연구위원(ywlee@krihs.re.kr)
메가트렌드와
국토종합계획의 미래상
1) 메가트렌드(megatrends)는 현대 사회에서 일어나고 있는 거대한 시대적 조류를 뜻하는 말로, 미국의 미래학자 나이스 비트(John Naisbitt)의 저서 「메가트렌드(Megatrends)」(1988)에서 유래했음. 탈공업화 사회, 글로벌 경제, 분권화, 네 트워크형 조직 등을 특징으로 하고 있음(http://terms.naver.com/entry.nhn?docId=1618763&cid=50298&category Id=50298). 메가트렌드는 트렌드의 세계화 버전, 즉 세계가 지구촌화되면서 국제적으로 퍼져나가는 트렌드로서 우리가 살아가는 세상이 어떤 방향으로 나아가고 있는지를 알게 해주는 사회변화의 거시적 추세임. 메가트렌드를 제대로 파악하 게 된다면 세상이 어떻게 변화하고 있는지 그리고 앞으로 세상은 어떻게 바뀔 것인지 또한 어느 정도 예측할 수 있게 됨.
메가트렌드는 변화주기가 상대적으로 길고, 추상적인 단어들로 표현됨(이용우, 손학기, 김선희, 김동한 외 2014).
2) 국토종합계획에 담겨야 할 내용은 「국토기본법」 제10조에 의하면 다음과 같음: 국토의 현황 및 여건변화 전망, 국토발전의 기본 이념 및 바람직한 국토 미래상의 정립, 국토의 공간구조 정비 및 지역별 기능 분담 방향, 국토의 균형발전을 위한 시 책 및 지역산업 육성, 국가경쟁력 향상 및 국민생활의 기반이 되는 국토 기간시설의 확충, 토지, 수자원, 산림자원, 해양수 산자원 등 국토자원의 효율적 이용 및 관리, 주택, 상하수도 등 생활 여건의 조성 및 삶의 질 개선, 수해, 풍해(風害), 그 밖 의 재해의 방제(防除), 지하 공간의 합리적 이용 및 관리, 그리고 지속가능한 국토 발전을 위한 국토 환경의 보전 및 개선 에 관한 사항 등.
아야 할 계획적 대응이 무엇인지에 대한 답이라 할 수 있다. 다음으로, 계획의 위상과 역 할에 대한 미래상이 있다. 현재 국토종합계획은 위기에 처해 있다. 무엇보다도 국토종합 계획의 실효성이 예전보다 못하기 때문이다. 급변하는 계획환경하에서 국토종합계획이 가지는 국토에 대한 최상위 종합계획으로서의 위상과 바람직한 국토 창조라는 역할을 미 래에 어떻게 재정립하느냐는 계획 자체의 존립과 실효성을 위하여 중요하다. 또한, 계획 의 수립체계에 대한 미래상이 있다. 특히, 수립주체, 참여와 협력의 방식은 계획의 내용, 위상 및 역할과 밀접하다.
국토종합계획은 메가트렌드에 선제적으로 대응하여 우리 국토가 나아가야 할 방향을 제시할 때 장기 계획으로서 위상을 가지게 되고 미래지향적인 내용을 충실하게 담을 것이 다. 또한, 계획의 수립체계는 당대 계획 관련 주체의 역량 및 상호 관계와 밀접하다. 이 글 에서는 메가트렌드에 선제적으로 대응하는 국토종합계획의 미래상을 제시하고자 한다.
먼저, 제1차부터 제4차 수정까지 지난 국토종합계획에서 고려되었던 여건변화를 정리하 여 어떠한 메가트렌드가 계획에 반영되었는지 살펴보았다. 그리고 현재 수립 준비 중인 제5차 국토종합계획에서 대응하여야 하는 메가트렌드를 정리하고 이에 따른 2040년 국 토 여건을 전망하였다. 마지막으로 국토종합계획의 미래상을 계획의 위상, 내용 그리고 수립체계 측면에서 제시하고, 국토종합계획의 미래상 구현을 위한 제언을 하고자 한다.
기존 국토종합계획의 여건변화 전망
기 수립된 국토종합계획에서 분석, 고려된 여건변화 전망을 메가트렌드 측면에서 정리하 였다(<표 1> 참조).3)
제1차 계획에서는 여건변화가 별도로 정리, 분석되지 않았지만, 공업화 및 경제성장과 인구증가 등에 대한 대응이 계획의 기저에 자리 잡고 있다.
제2차와 제2차 수정계획에서는 공산권 개방이라는 정치적 여건, 자원의 자국보호주의 와 동시에 개방압력 및 국제경쟁 심화의 경제적 여건, 국민기본욕구 상승의 사회문화적 여건, 교통통신 및 첨단산업 발달의 기술적 여건이 고려되었으며, 높은 경제 및 인구성장, 도시화 진전과 수도권 집중에 대한 대응이 계획의 과제가 되었다.
제3차 계획에서는 1988년 지방자치제 부활에 따른 지방화와 민주화, 국제적 환경규제 강화 그리고 한반도 통일여건 성숙이라는 여건변화가 새롭게 전망되었다.
3) 메가트렌드 정리는 STEEP을 활용하였음. STEEP(Society, Technology, Economics, Ecology, Politics)은 전략적 의사 결정을 위한 거시적인 환경, 여건변화 분석, 메가트렌드 도출에 있어서 고려해야 하는 대상의 범주화를 가능하게 함. 이 글에서는 국토의 가장 큰 여건변화이자 와일드 카드인 통일을 추가하였음.
2000년 이후에 수립된 제4차 및 두 번의 수정계획에서는 경제 및 인구성장의 둔화를 여건변화로 파악한 점이 종전의 계획과 큰 차이이며, 남북관계에서도 교류 확대를 전망하 였다. 특히, 두 번의 제4차 수정계획에서는 지구환경문제, 기후변화, 자원위기를 여건변 화로 파악하고 이에 대응하는 계획을 수립하였다.
국토종합계획 수립 시 분석, 반영한 여건변화는 계획의 위상 및 역할, 내용, 수립체계에 영향을 미쳤다(<표 2> 참조).
제1차 계획은 모든 국가정책의 기본이라는 높은 위상을 가졌다. 이는 산업화에 따른 경 제성장과 인구증가를 뒷받침하는 사회간접자본 확충이라는 역할을 국토종합계획이 수행
<표 1> 기존 국토종합계획의 여건변화 전망
구분
제1차 국토종합 개발계획 (1972~1981)
제2차 국토종합 개발계획 (1982~1991)
제2차 국토종합 개발계획 수정계획
(1987~1991)
제3차 국토종합 개발계획 (1992~2001)
제4차 국토종합계획 (2000~2020)
제4차 국토종합계획 수정계획 (2006~2020)
제4차 국토종합계획 수정계획 (2011~2020)
정치 -
• 공산권 개방정책 으로 대외무역구 조 변화
• 공산권과 직접 교 역가능성 대두
• 지자제 실시에 즈 음하여 지방화, 분권화, 민주화 열망 고조
• 지방화, 민주화 로 국토개발에 있어서 지방정 부와 민간 역할 증대
•지방자치시대 • 지방화 시대의 정착 -
경제 • 공업화 및 경제
규모 확대 •국제경쟁 심화
• 무역구조 변화에 따른 보호주의 및 개방압력 증가
•개도국 추격
• 지속적 경제규 모 확대
• 국제화, 개방화 진전 및 국제경 쟁 강화
• 세계경제 자유화 와 동북아성장
• 안정성장기 전환
• 완만한 경제성장
• 국경 없는 세계경제 질서 확대와 혁신 환경 중요성 증대
• 거대 지역경제권 중심의 신개방체 제 가속화
사회
문화 - • 국민의식구조 변화 와 기본욕구 증대
• 국민기본욕구 급 상승
• 국민생활 의식 의 질적 고도화 및 다양화 진전
-
• 삶의 질에 대한 요 구 증대
•인구 증가 둔화
• 환경, 문화 등 삶의 질에 대한 요구 증 대
• 인구 감소 및 세계 에서 가장 빠른 고 령화 진행
환경 • 조림 및 사방, 치수방재
• 환경보전 인식 고조
• 주요 자원의 자국보 호 경향과 국제적 분쟁 증가
• 주요 자원의 자국 보호경향 증가
• 국제환경규제
강화 -
• 지구 환경문제와 에너지
• 자원 위기의 도래
• 전 지구적 기후변화 와 자원위기 심화
기술 - • 교통통신수단 발 달, 생명과학 발전
• 첨단산업과 정보 수단 발달
• 첨단기술산업과 고속첨단 정보 체계 확산
• 지식정보화 세기 -
• 교통, 생활 혁명으 로 U-Green 통합 형 시대 전개
통일 - - - • 국토통일여건 성
숙 •남북교류 확대 • 남북교류의 확대와 통일시대의 도래
• 남북 교류 및 유라 시아-태평양 협 력 기반 강화 주: 국토종합계획 수립을 위해 전반적 거시적으로 파악한 여건변화 전망을 대상으로 계획서의 내용을 정리한 것임. 부문별 계획이나 전략 도출 등에서 고
려된 여건변화는 포함하지 않았음.
<표 2> 기존 국토종합계획의 위상, 내용 및 수립체계
구분 계획위상 및 역할 계획내용(이념, 기조, 목표 중심) 계획수립체계주)
제1차 국토종합개발계획
(1972~1981)
• 모든 국가정책의 기본: 다른 부문의 모든 계획을 선도하면서 다른 부문의 정부계획과 병립
• 사회간접자본 시설의 배치, 공업의 지방분산, 부진 지역 개발, 농수산업 생산기반 혁신책, 국민생활 새로운 방향 제시
•종합계획도 및 부문별 계획지표 제시
• 기본목표: 국토이용관리 효율화, 개발기반 구축, 국토포장자원 개발과 자연의 보호보 전, 국민생활환경의 개선
• 개발정책: 대규모 공업기지 구축 정비, 교통 통신, 수자원 및 에너지 공급망 정비, 부진 지역 개발을 위한 지역기능 강화
• OTAM-Metra(프랑 스 지역개발 및 도 시계획 컨설팅회사) 수립
제2차 국토종합개발계획
(1982~1991)
• 복지사회 건설에 대한 기반을 구축하는 기본계획
• 국토의 종합개발을 위한 거시적, 장기적 계획, 국 토공간체계 계획, 관리 및 합리적 국토이용과 개 발방향 제시, 각급 국토계획의 지침과 투자방향 제시
•종합계획도 및 부문별 계획지표 제시
• 기본목표: 인구의 지방정착 유도, 개발 가능 성의 전국적 확대, 국민복지수준 제고, 국토 자연환경 보전
• 제2차 계획부터 국 토연구원의 연구에 기반하여 계획수립
제2차 국토종합개발계획
수정계획 (1987~1991)
• 국토공간구조를 재구성하여 국가경제의 안정적 성장과 지역 간 균형발전을 도모하는 종합적 기본 계획
•종합계획도 및 부문별 계획지표 제시
• 국토개발 이념: 국토공간의 다핵화, 국민생 활 형평화, 국토이용 고도화
• 국토개발 기본목표: 2차와 동일
• 2000년대 국토미래 상 전망
제3차 국토종합개발계획
(1992~2001)
•국토개발 청사진 제시
• 국토에 관한 정기적, 종합적 정책방향 설정
• 중앙부처 관련 계획 및 지방계획 지침 제공
• 국가기반 시설투자와 제도개선 등에 관한 기반 구축
•종합계획도 및 주요 개발지표(20개) 제시
• 국토계획 기조: 국토공간 균형성, 국토이용 효율성, 국민생활 쾌적성, 남북국토 통합성
• 기본목표: 지방분산형 국토골격 형성, 생산 적, 자원절약적 국토이용체계 구축, 국민복 지 향상과 국토환경 보전, 남북통일에 대비 한 국토기반 조성
• 제3차 국토종합개 발계획 수립을 위 한 계획단 운영
• 연구기관 및 민간단 체 의견 수렴
제4차 국토종합계획 (2000~2020)
• 국토의 미래상과 장기적 발전방향을 종합적으로 설정
• 국토에 관한 국가의 최상위 종합계획
• 인구와 산업 배치, 기반시설 공급, 국민생활환경 개선, 국토자원 관리, 환경보전에 관한 정책방향 제시
• 종합계획도 및 국토지표(8개) 제시
• 계획기조: 21세기 통합국토의 실현–지역 간 의 통합, 남북한의 통합, 동북아지역과의 통 합, 개발과 환경의 통합
• 기본목표: 더불어 잘사는 균형국토, 자연과 어우러진 녹색국토, 지구촌으로 열린 개방 국토, 민족이 화합하는 통일국토
• 국토종합계획으로 명칭 변경
• 20년 장기계획으로 수립
• 국토계획 아이디어 공모(국토분야 학회 회원 대상)
제4차 국토종합계획
수정계획 (2006~2020)
• 국내외 여건변화를 반영한 새로운 국토전략
• 도종합계획, 시군종합계획의 기본, 부문별 계획과 지역계획은 국토종합계획과 조화
• 국토지표(7개) 제시
• 계획기조: 약동하는 통합국토의 실현
• 계획목표: 상생하는 균형국토, 경쟁력 있는 개방국토, 살기 좋은 복지국토, 지속가능한 녹색국토, 번영하는 통일국토
• 전략환경평가 심의
• 국민의식조사
• 외국인 설문조사(영 어, 일어)
• 국토 미래모습 그리 기(초등학생)
제4차 국토종합계획
수정계획 (2011~2020)
• 메가트렌드에 선제적으로 대응하고 새로운 정책 기조 변화와 이슈를 반영
• 각종 공간계획의 기본, 각 부문별 계획과 지역계 획, 광역경제권계획 등은 국토종합계획과 조화
• 국토지표(6개) 제시
• 계획비전: 대한민국의 새로운 도약을 위한 글로벌 녹색국토
• 계획목표: 경쟁력 있는 통합국토, 지속가능 한 친환경국토, 품격 있는 매력국토, 세계로 열린국토
• 전략환경평가 심의
• 국민 설문조사
주: 국토종합계획 수립과정에서 관련 부처 및 시·도 협의, 정책협의회, 자문회의, 검토회의, 세미나, 워크숍, 공청회, 심의회 등은 제1차 계획부터 추진된 공통사항이므로 별도로 기입하지 않았음.
하였고, 국토 전체를 대상으로 하는 계획이 경제개발 5개년 계획을 제외하고는 거의 없었 기 때문으로 판단된다. 계획내용에 있어서도 국토이용 효율성, 사회간접자본시설 확충 등 이 강조되었다.
생활권을 제시한 제2차 계획에서는 국민의 기본욕구 상승에 대응하여 복지국가 건설이 계획내용에 추가되었으며, 국토종합계획은 이의 기반을 구축하는 기본계획으로 위상을 가지게 되었다. 제2차 계획부터는 국토연구원을 중심으로 국내 전문가가 계획을 수립하 였다. 지역경제권을 제시한 제2차 수정계획은 국토공간구조를 재구성하는 종합적 기본계 획으로 위상과 역할을 이어갔다.
제3차 계획에서는 국제적 환경규제 강화 및 자원부족 심화와 통일여건 성숙이라는 여 건변화를 반영하여 생산적, 자원절약적 국토이용체계 구축과 남북통일에 대비한 국토기 반 조성이 기본목표로 제시된 것이 종전의 계획과 다르다.
제4차 계획에서는 국토종합계획으로 명칭을 변경하고, 계획기간을 20년으로 하였으며, 국가, 지자체, 주민이 함께 참여하는 동참계획을 지향한 점 등 계획수립체계에서 큰 변화 가 있었다. 경제 및 인구의 성장폭이 둔화되는 경제사회적 여건을 반영하여야 했고 지방 자치제로 한층 높아진 지방의 목소리를 국토종합계획에 충분하게 담아야 했기 때문으로 해석된다. 두 번의 제4차 수정계획에서는 갈수록 급변하는 국내외적 여건을 반영하고자 하였다. 계획의 위상 및 역할과 관련하여 경제 및 인구 저성장 기조, 분권화 및 계획의 다 양화 등에 대응하여 인구와 산업 배치, 기반시설 공급 같은 물리적 측면이 약화되었다. 대 신에, 여건변화나 메가트렌드를 반영한 국토전략, 부문별 계획 및 지역계획과 국토종합계 획 간의 조화가 강조되었다.
계획의 위상 및 역할과 관련하여 흥미로운 것은 국토종합계획의 실효성과 종합계획도 및 계획지표 간의 관계이다. 제4차 계획까지 국토종합계획에서는 국토 전체를 대상으로 하는 종합계획도를 계획서에 포함하였으나 제4차 수정계획부터는 더 이상 작성되지 않 았다. 계획지표도 제2차 수정계획까지는 부문별 계획에 포함하였으나, 제3차 계획부터 는 국토지표 형식으로 제시하였으며 그나마 지표수도 20개에서 6개로 대폭 축소되었다 (<표 2> 참조). 고도성장기에 수립된 초기 국토종합계획들은 도면과 수치를 통해 국토의 생산공간으로서 기능을 극대화하는 데 기여하였고, 이 점에서 위상 및 역할 그리고 실효 성이 높았다는 평가를 받는다고 볼 수 있다.4) 그렇지만 이러한 방식은 저성장, 다원화 시 대에 더 이상 적합하지 않으므로 국토종합계획은 새로운 미래상을 가져야 할 것이다.
4) 권영섭, 김선희, 하수정, 정우성 외(2016)에 의하면, 국토관리의 기본이념(효율성, 형평성, 환경성)에 대한 국토종합계획의 기여도는 제1차 계획(1972~1981)부터 제4차 수정계획(2011~2020)까지 점점 낮아지고 있음.
메가트렌드와 제5차 국토종합계획 미래상
국토종합계획이 국토의 장기적 발전방향을 설정하여 국토에 관한 국가 최상위 종합계획 으로서 미래상을 가지기 위해서는 메가트렌드에 선제적으로 대응하는 계획 위상 및 역할, 내용, 수립체계를 갖추어야 할 것이다.
정치분야에서는 지방자치제 등 자치분권화가 진척되고, 디지털 기반의 전자민주주의 보편화로 주민 참여 및 자치가 강화될 것이며, 국토를 대상으로 하는 전문적 부문계획도 많아질 것이다. 국토종합계획은 분권화, 다극화에 대응하여 중앙과 지방정부의 협력계획 이자, 전문적 부문계획과 협력계획으로서 위상을 가져야 한다. 또한, 다양한 차원의 지역 간 협력적 경쟁을 가능하게 하는 거버넌스 구축과 함께, 국토 관련 계획의 통합과 지방정 부 및 주민의 의견 수렴을 통한 참여가 강조되어야 할 것이다.
경제분야에서는 세계경제에서 동북아경제권의 비중이 증가하고 경제 글로벌화가 더욱 진전되면서 글로벌 및 동북아 내에서 경쟁이 심화될 것이다. 동시에, 저성장으로 인하여 신보호무역주의도 나타날 것이며, 경제의 글로벌화와 경쟁 심화로 지역격차의 심화가 우 려된다. 국토종합계획은 한편으로는 국토의 글로벌 경쟁력을 제고하면서, 다른 한편으로 는 균형발전을 견인하는 역할을 수행하여야 한다. 이를 위하여 대도시권의 경쟁력을 최 대한 활용하는 전략과 대도시권-비대도시권 연계발전 전략이 강구되어야 하며, 국토 어 디에서나 인간다운 삶을 누릴 수 있는 권리(國土權)(이용우, 변필성, 김동한, 임지영 외 2016)를 도입, 구체화하는 것을 적극 검토하여야 할 것이다. 계획수립 과정에서도 국토경 쟁력 제고방안에 대한 글로벌 기업 등 민간의 의견을 충분히 수렴하여야 할 것이다.
사회문화분야에서는 가치관과 문화의 다양화가 나타날 것이다. 국토종합계획은 주민의 다양한 삶에 대한 욕구를 충족시키기 위하여 생활공간으로서 국토의 역할을 강조하고, 수 요맞춤, 포용력 제고 등을 통해 이를 구체화하여야 할 것이다. 저출산 장수사회에 대응하 는 국토종합계획의 역할이 강조되어야 하고, 재생과 스마트 축소, 1인 가구와 실버인구의 국토이용 등이 계획내용에 충실하게 반영되어야 할 것이다.
환경분야에서는 기후변화와 자원부족에 대응하여 저탄소, 에너지 및 자원 순환, 안전 국토 형성을 위한 국토종합계획의 역할이 국토 및 환경 관련 부처의 협력으로 국토 공간 구조 재편, 복원력 등에서 구체화되어야 할 것이다.
과학분야의 기술혁신과 융합은 디지털 기반의 인공지능 및 자동화 진전, 초고속화, 첨 단 신산업의 발전 등으로 미래 국토 이용 및 관리에 큰 영향을 미칠 것이다. 국토종합계획 은 제4차 산업혁명의 기술혁신시대를 선도하는 계획으로서 위상과 역할을 담당하여야 한 다. 기술혁신을 국토공간상에서 수용하고 이를 국토경쟁력 제고와 연결시키기 위하여 첨
<표 3> 메가트렌드 및 2040년 국토 여건과 제5차 국토종합계획 미래상
메가트렌드 2040년 국토 여건 제5차 국토종합계획 미래상
1. 정치 : 분권화 및 다극화
• 자치분권화 및 지방자치제 정착: 2040년에는 민선 12기 시대 를 맞이
• 국가와 지방 간 대등한 협력관계
• 국토 관련 전문적 부문계획의 증가
• 사회주체 다원화 및 사회참여 증가
• 전자민주주의 보편화와 주민참여 및 자치 강화
위상 • 중앙과 지방의 협력 계획
• 국토관련 전문적 부문계획과 협력계획 내용 •지역특성을 반영한 창의적 발전 중요시
• 지역 간 협력적 경쟁(coopetition) 중요시: 거버넌스 수립 • 종합계획: 전문적 부문계획의 국토공간에서 통합
• 참여계획: 지방정부 및 주민 의견 수렴
2. 경제 : 글로벌화, 저성장, 신보호무역 주의
• 동북아경제권 비중 확대: 한·중·일 FTA 발효 시, 이후 10년 간 GDP 1.2~1.5% 증가 예상
• FTA 확대: 52개국 발효, 25개국 이상과 협상 중(2017. 10)
• 글로벌화: 초국적 기업활동 증가 및 산업입지 수요 변화, 글로 벌 경제위기 공조화
• 저성장: 2017~2020년 경제성장률 2.7%(한국경제연구원), 기준 금리 3.25%(2011) → 1.5%(2017)
• 신호무역주의 대두: 브렉시트, 미국 트럼프 행정부 출범, 유럽 극우정당 지지율 상승
• 지역격차 심화
위상
•국토의 글로벌 경쟁력 제고에 기여하는 계획
• 다양한 공간적 차원의 지역격차 완화를 위한 균형발전에 기여하는 계획
내용
• 국토, 특히 대도시권 글로벌 경쟁력 중요시
• 글로벌 기업 입지경쟁력 및 산업경쟁력 제고 중요시
• 산업구조 다양화 및 고도화 등 국토 회복력 중요시, 특히 수출 위주 산업지역
• 국토이용 수요 감소에 대응 중요시
• 국토에 대한 기본적 권리(國土權) 중요시 수립 • 글로벌 기업 및 민간 의견 수렴
3. 사회문화 : 다양화
• 워라밸, 행복, 삶의 질, 웰빙, 건강 추구 및 개인주의 강화 중요시
• 다문화사회 본격화
- 다문화가정 30만 가구(2015, 총가구수 1.7%) - 체류외국인 200.2만 명(2016, 총인구수 대비 3.9%) → 300만 명(2021)
- 이민 및 외국인에 대하여 개방적
위상 •국토의 생활공간 역할을 강조하는 계획
내용
• 수요맞춤형 및 만족도 위주 국토이용 중요시: 여가, 치유, 다지역 거주 등
• 다문화사회, 사회적 약자, 외국인에 대한 국토의 포용력 중 요시
수립 • 체류외국인 및 다문화가정 의견 수렴
4. 인구 : 저출산 장수사회
• 인구 감소: 5,296(2031, 인구정점) → 5,220만 명(2040)
• 2040년 합계출산율 1.64, 고령화율 32.8%, 기대수명 86.9세
• 1·2인 가구 증가: 2040년 1인 가구 35.7%. 2인 가구 34.2%
위상 • 인구 감소 대응형 계획
내용
• 신규 국토이용 수요 감소에 대응 중요시
• 재생과 스마트 축소를 통한 국토 활력 제고 중요시
• 1인 가구 및 실버서비스 수요 대응 중요시 수립 • 1인 가구 및 실버인구 의견 수렴
5. 환경 : 기후변화, 자원 부족
• 2050년 이산화탄소 배출량 70% 증가, 온실가스 농도 685ppm 도달, 기온 3~6℃ 상승, 강수량 16% 증가 전망(2000년 대비)
• 2030년까지 기후변화 재해 손실 28~67조 달러 전망
• 2050년 전망치(2000년 대비) - 식량 부족: 농작물 수요 2배 - 석유 부족: 에너지소비량 80% 증가 - 물 부족: 물수요 55% 증가
위상 • 저탄소, 에너지 및 자원 순환, 안전 국토 형성을 위한 계획
내용
• 저탄소, 에너지 및 자원 효율적 국토 공간구조 중요시
• 방재 및 재해 복원력 중요시
• 대중교통 이용 제고, 직주근접 중요시
수립 • 국토 및 환경 관련 부처의 협력
6. 과학 : 기술 혁신 및 융합
• AI: 인지 컴퓨팅(2027), 지능형 로봇(2028)
• 무인 자동화: 멀티콥터 드론(2024), 스마트 팩토리(2025), 자율 주행자동차(2028)
• 디지털화: 실감형 가상·증강현실(2024), 만물인터넷(2023), 3D 프린팅(2024), 스마트 그리드(2024)
• 초고속화: 1000km/h급 초고속 튜브 트레인(2033)
위상 •제 4차 산업혁명의 기술혁신시대를 선도하는 계획
내용
• 기존 일자리 감소 대응과 첨단신산업 일자리 증가 중요시
• 첨단 신산업 및 첨단 생활공간 대응 중요시
• 스마트 국토인프라 및 서비스수요 증가 대응 중요시:
초고속화 및 접근성 개선, 자율주행, 유연근무, 디지털화 등
• 첨단 국토서비스 이용격차에 대응 중요시 수립 • 빅데이터 및 AI 기반 계획수립
7. 한반도 경제통합 (wild card)
• 남북 간 경제 및 인적 교류 활성화
• 남북 간 육상 교통로 연결 및 유라시아 대륙과 연결
• 대도시권 등 북한주민 체류 증가 및 주택수요 증가
위상 • 경제통합된 한반도의 위상 제시
내용 • 한반도의 글로벌 및 동북아경제권 내 역할 제시 중요시
• 한반도 발전잠재력 극대화 및 격차 완화 제시 중요시 수립 • 한반도 경제통합 시나리오 대응 계획
주: 메가트렌드는 이용우, 손학기, 김선희, 김동한 외(2014); 이용우, 변필성, 김동한, 임지영 외(2016) 참조.
단 신산업 입지, 첨단 생활공간 조성, 스마트 국토인프라 및 서비스 공급 등을 위한 전략 이 강구되어야 한다. 기술혁신의 순기능과 함께 일자리 감소 및 격차 심화 등 역기능에 대 한 대응도 필요하다. 기존 일자리 감소는 물론이고 첨단 국토서비스 이용격차에 대한 대 응이 중요하다. 특히, 첨단 서비스 및 지역 격차를 완화하기 위하여 전 국토를 단일의 온 라인 이용권으로 묶는 전략이 필요하다(이용우, 변필성, 김동한, 임지영 외 2016). 또한, 빅데이터 및 AI 기반 계획수립을 통해 생활체감적이면서 다양한 욕구를 계획에 반영할 수 있어야 할 것이다.
한반도 경제통합과 관련하여 국토종합계획은 경제통합된 한반도의 위상을 제시하여야 하고, 내용적으로는 한반도의 글로벌 및 동북아경제권 내 위상과 역할, 한반도 발전잠재 력 극대화 및 격차 완화 방안 등을 포함하여야 하며, 계획수립은 한반도 경제통합 시나리 오와 밀접하게 이루어져야 할 것이다.
종합적으로, 메가트렌드 및 2040년 국토여건과 이에 선제적 대응을 위한 제5차 국토종 합계획의 미래상은 <표 3>과 같다.
국토종합계획은 중앙과 지방, 국토 관련 전문적 부문계획과 협력계획으로서 국토 글로 벌 경쟁력 제고 및 균형발전에 기여하고, 생활공간, 저탄소 에너지 자원 순환, 안전 등의 국토가치 구현과 인구 감소 및 기술혁신 대응을 강조하며, 경제통합된 한반도의 미래를 제시하는 위상 및 역할을 가져야 할 것이다.
계획내용에 있어서는 지역의 창의적 발전, 지역 간 협력적 경쟁 및 거버넌스 구축, 대도 시권 경쟁력 강화와 비대도시권 중소도시 및 농산어촌지역 연계 발전, 국토 회복력 및 포 용력 제고, 수용맞춤형 국토이용, 국토 재생과 스마트 축소, 저탄소, 에너지 및 자원 효율 적 국토공간구조 형성, 재해 복원력 제고, 지역 일자리 보전 및 확충, 스마트 국토 및 온라 인 단일 생활권 구축, 국토권 및 지역 격차 대응, 한반도 경제통합 등이 강조되어야 할 것 이다.
계획수립체계에서 제5차 국토종합계획은 종전의 계획보다 더욱 참여적, 협력적 방식으 로 수립되어야 할 것이다.
제5차 국토종합계획의 미래상 구현을 위한 제언
제5차 국토종합계획의 계획기간(2021~2040)에 전망된 국토 여건 중에서 괄목할 만한 것 은 총인구의 2031년 정점(5296만 명) 이후 감소(2040년 5220만 명), 1~2인 가구 비율 69.9%(2040), 기대수명 86.9세(2040)(통계청 2016a; 2016b), 3D 프린팅(2024), 스마트 전기그리드(2024), 스마트 팩토리(2025) 및 자율주행자동차(2028) 확산, 시속 1000㎞의
초고속 튜브 트레인 운행(2033) 등이다(미래창조과학부, 한국과학기술기획평가원 2017).
2040년 국토는 지금 상상하는 것 이상으로 변화되어 있을 것이다. 이에 대응하는 제5차 국 토종합계획의 미래상을 구현하기 위한 제언은 다음과 같다.
첫째, 미래상으로 제시된 국토종합계획의 위상과 역할에 대한 국토교통부 주관의 범부 처 간 합의가 있어야 한다. 국토종합계획은 국토에 대한 정부 부처 계획의 하나라는 인식 에서 벗어나서, 국민 삶과 국가 경제발전의 터전인 우리 국토의 미래상을 국가적 차원에 서 국민적 합의를 거쳐 제시하고, 국토를 대상으로 수립되는 여러 부처의 전문적 부문계 획을 조정하고 지원하는 역할을 충실하게 수행할 때 위상이 높아질 것이다. 따라서 국토 종합계획과 국토 관련 전문적 부문계획 간 조화와 협업이 중요하다. 이를 위하여 전문적 부문계획 수립 관련 부처의 국토종합계획에 대한 이해도와 수용성을 높이는 노력이 다양 하게 펼쳐져야 할 것이다.5)
둘째, 제5차 국토종합계획에서는 국토관리 및 발전의 방향성과 관련된 지침 부분과 추 진전략 중심의 구상 부분으로 이원화하여 수립하는 것을 검토할 필요가 있다. 국토 여건 이 급변하고 주민의 욕구도 다양해지므로 이에 대한 계획내용도 방대해지고 새로워질 것 이다. 국토종합계획의 내용은 방향성 제시와 함께 구체적인 추진전략을 통해 국토공간상 에서 구현될 것이다. 구체적인 추진전략을 담는 구상 부분을 20년 장기로 계획하는 것은 여건변화에 적기 대응을 어렵게 할 것이다. 따라서 구상 부분을 「국토기본법」 제19조를 적 용하여 5년마다 수정한다면 여건변화에 적기 대응할 수 있으며 국가재정운용계획과 연계 가 가능하므로 계획의 실효성도 높이는 장점이 있다(이용우 2016).
셋째, 계획수립체계에서 제5차 국토종합계획은 종전의 계획보다 더욱 참여적 방식으로 수립되어야 할 것이다. 관련 정부부처와 지방정부는 물론이고, 글로벌 기업과 민간의 의 견을 수렴하고, 주민도 체류외국인 및 다문화 가정, 1인 가구 및 실버인구 등 다양한 계층 으로 구분하여 이들의 국토에 대한 바람을 듣고 계획에 반영하여야 할 것이다. 이와 관련 하여 ‘온라인 국토종합계획 국민참여단’을 운영한다면 각계의 의견을 보다 생생하고 효율 적으로 수렴할 수 있을 것이다.
넷째, 제4차 산업혁명 시대를 맞이하여 국토 자체의 변화와 국토이용 주체의 행태 및 욕구 변화를 거시적이면서 미시적으로 파악하게 해주는 빅데이터와 인공지능을 국토종합 계획 수립에 적극 활용하여야 한다. 국민이 체감할 수 있는 국토계획을 만들기 위해서는 개인이나 기업 등 개별 주체의 국토이용 행태를 구체적으로 담고 있는 각종 빅데이터를 분석하여 국토의 변화를 모니터링하고, 실증적 분석결과를 기반으로 구성한 공간변화 시
5) 최근 구체화되고 있는 국토-환경계획 연계 운용과 같은 시도를 다른 국토 대상 전문계획에도 확대 적용하는 것을 적극 검토할 필요가 있음.
참고문헌
권영섭, 김선희, 하수정, 정우성, 한지우. 2016. 국토의 나침반, 국토종합계획의 발전방안. 국토정책Brief 547호. 안양: 국토 연구원.
김동한. 2015. 계획지원을 위한 공간 빅데이터의 분석과 활용. 국토연구 87권: 163-178.
네이버 지식백과. 메가트렌드. http://terms.naver.com/entry.nhn?docId=1618763&cid=50298&categoryId=50298.
미래창조과학부, 한국과학기술기획평가원. 2017. 제5회 과학기술예측조사 2016~2040. 세종: 미래창조과학부.
이용우. 2016. 미래지향적 국토종합계획수립방향. 국토 통권411호: 6-11.
이용우, 변세일, 박정호, 임지영, 이지원, 박고운. 2011. 국토 대예측 연구(III). 안양: 국토연구원.
이용우, 변필성, 김동한, 임지영, 임용호, 유현아. 2016. 미래 대도시권 전망과 대응전략 연구. 안양: 국토연구원.
_____. 2018. 대도시권 미래와 역할을 제시하는 균형발전정책 필요. 국토정책Brief 645호. 세종: 국토연구원.
이용우, 손학기, 김선희, 김동한, 임상연, 윤영모, 임지영, 강은진, 박정호. 2014. 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구 (III): 국토공간구조 미래시나리오와 대응전략. 안양: 국토연구원.
통계청. 2016a. 장래가구추계: 2015~2045년.
_____. 2016b. 장래인구추계: 2015~2065년.
6) 국토 미래전망과 변화 모니터링을 통해 국토에 대한 장기적 비전과 전략을 제시한 외국사례로는 프랑스, 독일 등이 있음.
국토 미래전망의 수행주기는 국토 모니터링-메가트렌드 분석 및 국토트렌드 도출-국토 전체 미래전망-대도시권 등 지역 별 미래전망-미래 국토 대응전략 도출 등의 연차별 전망대상을 감안하고 인구주택센서스와 연계를 고려하면 5년 주기가 바람직함(이용우, 변필성, 김동한, 임지영 외 2016; 이용우, 손학기, 김선희, 김동한 외 2014; 이용우, 변세일, 박정호, 임지 영 외 2011).
뮬레이션 모형을 통해 국토정책을 마련할 필요가 있다. 나아가 딥러닝 등과 같은 인공지 능 기술을 빅데이터와 시뮬레이션 모형에 결합하여 활용하면 분석결과의 정확성을 높일 수 있을 뿐만 아니라, 국토계획의 구체성, 실효성 및 수용성을 높이는 데 크게 기여할 것 이다(김동한 2015).
마지막으로, 정기적 국토 미래전망을 통해 상시적 국토종합계획 수립체계를 마련하여 야 할 것이다. 국토종합계획은 국토의 과거에서 현재까지의 변화에 대한 파악과 해석하에 서 보다 바람직한 국토를 창조하기 위한 정책적 대응방안을 모색하는 작업이라 볼 수 있 으며, 급변하는 여건변화를 감안하면 상시적으로 추진되어야 바람직하다. 국토 미래전망 을 통해 국토의 변화를 상시 모니터링하면서 메가트렌드의 영향을 받는 국토 미래모습을 그려볼 수 있으며 대응전략도 체계적이고 미래지향적으로 제시할 수 있을 것이다. 따라서 국토 미래전망을 상시적 국토종합계획 수립과정으로 인식하여 추진할 수 있도록 제도적 여건을 마련할 필요가 있다. 국토 미래전망의 제도화는 「국토기본법」에 반영하는 방안이 바람직하다. 현행 「국토기본법」 제10조(국토종합계획의 내용) 제2호에서는 국토종합계획 에 포함될 사항으로 국토발전의 기본이념 및 바람직한 국토 미래상의 정립을 규정하고 있 다. 국토 미래전망 목적 중의 하나가 바람직한 국토 미래상 창조와 구현에 있으므로 「국토 기본법 시행령」 개정을 통하여 국토 미래전망을 정기적으로 수행하도록 규정하는 조항의 신설을 적극 검토할 필요가 있다.6)
제5차 국토종합계획 수립의 근거
제5차 국토종합계획(2021~2040) 수립을 준비해야 할 시기이다. 급변하는 예측 불가능한 시대, 분권화 시대에 국토종합계획이 필요한가에 대한 의구심을 제기하는 전문가들도 있 다. 그러나 한편으로는 오히려 예측이 불가능하기 때문에 분권화될수록 국토종합계획이 그 존재 가치를 발휘한다는 주장이 더 많다. 이에 따라 전문가들이 의구심을 제기하는 현 재 국토종합계획의 문제점들을 극복하고 실효성을 제고1)할 필요가 있다.
이러한 국토종합계획의 유용론과 무용론에 대한 논쟁이나 실효성 문제는 차치하고 국 토종합계획이 아직까지는 헌법적 근거와 가치를 지니고 있기 때문에 필요하다고 전제하 고, 우리가 당면한 제5차 국토종합계획이 어떤 이념을 바탕으로 수립되었고 앞으로 수립 되어야 하는지, 당면하게 될 과제가 무엇
인지에 대해 모색하고자 한다.
국토종합계획은 「국토기본법」에 근거 하여 수립하는데, 「국토기본법」 제2조에 는 국토관리의 기본이념이 제시되어 있다.
‘국토는 모든 국민의 삶의 터전이며 후세에 물려줄 민족의 자산이므로, 국토에 관한 계획 및 정책은 개발과 환경의 조화를 바 탕으로 국토를 균형 있게 발전시키고 국가
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권영섭 | 국토연구원 선임연구위원(yskwon@krihs.re.kr) 최유 | 국토연구원 연구원(ychoi@krihs.re.kr)
새로운 국토종합계획의 기조와 이념 및 향후 과제
1) 2016년 1월에 발간된 국토 제411호에서는 ‘국토종합계획의 위상회복과 실효성 제고’에서 국토종합계획이 안고 있는 문제점 과 개선방향을 다루었기 때문에 이 글에서는 제5차 국토종합계획에서 다루게 될 기조와 이념 및 향후 과제를 다루고자 함.
<그림 1> 국토의 지속가능한 발전 및 지속가능성의 3축
경제
환경 사회
지속 가능성
개발과 환경의 조화 국토의 지속가능한 발전
경쟁력 삶의 질 균형
의 경쟁력을 높이며 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 수립 · 집행하여야 한다.’ 즉, 개발과 환경의 조화는 기본이 되며, 균형, 경쟁력, 삶 의 질을 도구로 하여 국토의 지속가능한 발전인 종합적 · 최상위 가치를 달성해야 한다는 것이다. 국토의 지속가능한 발전이란 경제적, 사회적, 환경적으로 현재 세대뿐 아니라 미 래세대도 살기 좋고, 아름답고, 경쟁력 있는 국토를 만드는 것을 의미한다고 하겠다.
제5차 국토종합계획의 기조와 이념
국토종합계획은 국토 전역을 대상으로 하여 국토의 장 기적인 발전방향을 제시하는 국토기본법에 의거한 종 합계획이다. 국가와 지방자치단체는 국토계획 수립 시 에 개발과 환경의 조화를 바탕으로 「국토기본법」 제 3조, 제4조, 제5조에서 제시한 균형, 경쟁력, 친환경 을 반드시 고려하여야 한다(의무조항). 「국토기본법」이 2002년 제정, 2003년 1월 1일부터 시행되어 오늘에 이르기까지 15년이 흘렀으나 균형, 경쟁력, 친환경은 여전히 중요한 가치임을 부인할 수 없다.
그러나 국토종합계획이 최초로 수립되던 1970년대 초부터 지금까지, 각 시기별 국토종합계획을 비교해 볼 때 그 중요도나 기여도는 각기 다르다. 특히 최근에 이를수록 중요도와 기여도가 낮아지고 있다. 이는 국 토종합계획 외에도 부문별로 다양한 계획들이 수립되 고 있는 계획 환경, 계획 수립의 제약요인인 불확실성, 시장경제의 주역으로 등장한 민간의 영향력으로 인하 여 정부의 역할이 과거만큼 크지 않다는 등 여러 가지 이유가 있다. 이런 기여도에 대한 정량적 근거를 확보 하기 위하여 전문가들에게 조사한 결과도 역시 유사하 게 나타났다.
국토의 건전한 발전과 국민의 복리향상에 대한 국토종합계획의 기여도는 제1차 국토종 합개발계획(1972~1981)부터 제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020)에 이르기까지 시
<그림 2> 국토종합계획의 국토의 건전한 발전과 국민의 복리향상에 대한 기여도 결과
5.0
4.0
3.0
2.0 4.0
3.4 3.3 3.3
3.1 3.0 2.8
1차 2차 2차 수정
3차 4차 4차 수정
4차 재수정
2) 2017년 5월 23일~6월 15일에 걸쳐 중앙정부·지자체 공무원, 연구원, 교수, 엔지니어링 기업 종사자 등을 포함한 학계 및 연구계 전문가와 정책실무자 대상으로 총 727명에게 배포하였고, 141명이 응답하였으며, 응답률은 19.4%로 나타남.
<표 1> 국토종합계획의 국토관리 이념에의 기여도 및 제5차 국토종 합계획 목표로서의 중요도 평가
목표
제1차~4차 국토종합계획 수정계획의 정책 목표 기여도
제5차 국토종합계획 목표로서의 중요도 전문가 설문조사 결과
(5점 척도, 5점 매우 중요)
국민 설문조사 결과 (5점 척도, 5점 매우 중요) 국토
균형발전 3.14 4.00
국가
경쟁력 제고 3.62 3.96
국민 삶의 질
개선 3.32 4.22
국토의 지속
가능한 발전 3.13 4.04
개발과
환경의 조화 2.86 4.19
차를 거듭할수록 5점 척도기준 4.0점에서 2.8점까지 낮아지고 있다고 전문가들2)은 평가 하고 있다.
「국토기본법」 제2조의 국토균형발전, 국가경쟁력 제고, 국민 삶의 질 개선, 국토의 지속 가능한 발전, 개발과 환경의 조화에 국토종합계획이 지금까지 어느 정도 기여해 왔는지는 향후 계획 수립의 방향을 설정하기 위해 중요하다. 향후 계획 수립 방향의 우선순위를 설 정하기 위하여 제1차 국토종합개발계획(1972~1981) 수립 이후 제4차 국토종합계획 수정
3) 제5차 국토종합계획 수립 방향 설정을 위한 대국민 설문조사를 2017년 11월 28일부터 추진하고 있음. 본 조사는 진행 중 이며, 이 글에서는 1053명이 응답한 결과를 활용함.
<그림 3> 국토종합계획의 정책목표에의 기여도 종합
<그림 4> 국가경쟁력 제고에의 기여도
5.0
4.0
3.0
2.0
3.7 3.8
4.0 4.0
3.7 4.0 3.9
<그림 5> 국민 삶의 질 개선에의 기여도
5.0
4.0
3.0
2.0 2.5
2.8
3.1 3.2 3.3
3.2 3.2
<그림 8> 개발과 환경과의 조화에의 기여도
5.0
4.0
3.0
2.0 2.2
2.4 2.7
3.0 3.2 3.0 2.8
<그림 6> 국가균형발전에의 기여도
5.0
4.0
3.0
2.0 3.1
3.3 3.3 3.2
3.4 3.5 3.5
<그림 7> 국토의 지속가능한 발전에의 기여도
5.0
4.0
3.0
2.0 2.4
2.6 2.9
3.1 3.4 3.1 3.2
5.0
4.0 3.0
2.0
3.6
3.3
3.1
3.1
2.9 국가경쟁력
제고
국민 삶의 질 개선
국토균형 발전
국토의 지속가능한 발전
개발과 환경의 조화
1차 4차
2차 4차 수정
2차 수정 4차 재수정
3차
<범례>
계획(2011~2020)에 이르기까지 5가지 이념의 기여도를 5점 척도로 전문가들에게 평가토 록 하였다. 그 결과 제1차 국토종합개발계획부터 제4차 국토종합계획 수정계획에 이르기 까지 국가경쟁력 제고(3.62/5.0), 국민 삶의 질 개선(3.32/5.0), 국토균형발전(3.14/5.0), 국토의 지속가능한 발전(3.13/5.0), 개발과 환경의 조화(2.86/5.0)순으로 나타났다.
그러나 그간 국토종합계획이 핵심이념에의 기여도가 일부 부문에서 낮다는 전문가들의 평가에도 불구하고 국민들3)은 이를 기본으로 하여 제5차 국토종합계획을 수립해야 한다 는 의견을 높은 비율로 보여주고 있다. 이 5가지 이념에 국민들은 5점 만점에 약 4.1점의 상당히 긍정적인 의견을 보여주었다. 각 이념은 미미한 차이가 있으나 국민들은 제5차 국 토종합계획의 목표로서 국민 삶의 질 개선(4.22/5.0), 개발과 환경의 조화(4.19/5.0), 국 토의 지속가능한 발전(4.04/5.0), 국토균형발전(4.0/5.0), 국가경쟁력제고(3.96/5.0)순으 로 중요하다고 응답하여 그간의 기여와 향후 중점을 둘 목표가 상이함을 보여주고 있다.
그간의 기여와 향후 중점을 둘 목표와의 격차는 개발과 환경의 조화(1.33), 지속가능한 발 전(0.91), 국민 삶의 질 개선(0.90), 국토균형발전(0.86), 국가경쟁력 제고(0.34)순으로 그 간 상대적으로 등한시되었던 부문에 중점을 둘 필요성을 제시하고 있다.
전문가 조사 결과를 계획 시기별 · 이념별로 보면 국토종합계획의 국가경쟁력 제고에의 기여도는 제1차 국토종합개발계획부터 제2차 국토종합개발계획과 수정계획, 제3차 국토 종합개발계획 그리고 제4차 국토종합계획까지 점차 기여도가 높아지다가 제4차 국토종 합계획 수정계획, 재수정계획을 거치면서 다소 약화되었다. 반면, 국민 삶의 질 개선에의 기여도, 국토의 지속가능한 발전에의 기여도, 개발과 환경과의 조화에의 기여도는 최근에 이를수록 점점 높아졌다. 한편, 국토균형발전에의 기여도는 제1차 국토종합개발계획부터 제3차 국토종합개발계획(1992~2001)까지 상승하다가 이후 낮아졌지만 제4차 국토종합 계획 수정계획(2011~2020)에서는 미미하게나마 높게 나타났다.
국민들의 설문조사 결과를 종합해 볼 때 향후에도 국토종합계획의 기조와 이념은 크게 달라지지 않을 것으로 보인다. 따라서 이러한 이념과 가치하에서 최근의 이슈와 쟁점을 도출하고 이를 해결하기 위한 향후 과제 모색이 필요하다.
제5차 국토종합계획의 쟁점과 향후 과제
제5차 국토종합계획에서는 그간 제1차부터 제4차 국토종합계획에 이르기까지 해결되지 못했던 과제와 제4차 국토종합계획에는 다루지 않았으나 새로이 발생한 현상을 해결하기 위한 과제로 나누어 볼 수 있다. 우선 전자는 다음과 같다.
첫째, 균형과 분권의 문제이다. 국토균형발전에서는 균형의 공간단위가 쟁점이다. 수도
