가. 농촌정책의 내용 및 특성
◦ 이탈리아의 농촌정책은 EU 농업 및 지역개발 정책의 틀에 크게 영향을 받은 한편, 남부지역을 지원하는 오랜 전통을 유지함.
- 이탈리아의 국가 농촌개발정책 틀은 EU의 정책 틀과 지원기금에 지나치게 의존 하고 있어, 향후 EU의 지원예산 감축 등 외부의 변화에 대해 취약해지는 결과를 가져 옴.
※ 2013년 이후에는 이탈리아가 EU로부터 현재와 같은 수준의 지원을 지속적으로 받 을 수 있는지 확신할 수 없으며, 더욱이 EU의 정책 형태 역시 불확실한 상황임.
- 이러한 정책은 교육․보건의료, 농촌의 삶의 질과 같은 다양한 측면을 통합적으 로 고려한 전략적 비전이 결여됨.
◦ 자원 배분에 있어 이탈리아의 농촌개발정책은 1차 농업 부문에 집중하는 전략 을 고수하고 있으며, 농업의 현대화 및 인프라 확대 등 오랫동안 지속되어 온 전통적 농촌개발모델을 선호함.
- 농업부의 사례를 통해 볼 수 있는 이탈리아의 농촌발전 접근법은 주로 부문 정책 에 대한 초점을 유지하는 것임. 이는 다부문을 포함하고, 지역 고유의 특성과 상 황을 고려하여 지역에 맞추어진 모델과는 역행하는 것임.
- 농촌개발 범위를 농업 환경에 주로 초점을 맞추었고, 농촌 경제․사회․환경 등 다양한 부문의 균형에 대한 고려가 부족함.
◦ EU 자금에 대해 지나치게 의존하는 한편, 효율성을 고려하지 못한 사업 계획 을 함으로써 다음의 위험 요소를 가짐.
- 첫째, 정책 투입 효과에 대한 모니터링과 평가를 통해 피드백(feedback)하고 정책 을 개선․발전시켜 나가는 학습의 중요성을 저평가하게 됨.
- 둘째, 과거에 이루어져 온 방식과 마찬가지로, 투입은 막대한 데 비해 장기간에 걸쳐 제한적․부정적 효과를 나타내는 비효율․비효과적 프로젝트에 공공 투자 를 반복함.
◦ 광범위한 지역발전 포트폴리오(portfolio)로 인해 지역정책에서 농촌이 처한 특 수한 문제점들에 대한 프로그램의 영향력은 상당히 제한됨.
- 2007년부터 2013년까지 지역정책 자금의 15%만이 농촌지역의 정책 개입으로 투 입된 것으로 나타남. 51.6%는 지역에 기반하지 않는 정책 수단에 사용되었고, 3.7%는 도시지역의 조정에 사용됨.
◦ 이탈리아 농촌이 지역에 따라 현저히 다른 경제적․인구학적 현황을 보임에 따라, OECD의 구분 방식보다 정밀히 구분된 농촌 유형화가 필요하다는 농업 부의 주장이 힘을 얻고 있음.
- 농업부에서 제시한 4개 농촌유형은 이러한 유형화 과정의 의미 있는 시작이었음.
- 그러나 지역 간 경제 상황의 분화, 북부와 중부의 주요 지역에서 활발히 진행되 는 역도시화(counter-urbanization), 원격지 농촌에서 지속되고 있는 인구 이탈과 낙후의 추세를 보다 완전하게 이해하고 정책에 반영하기 위해서는 더욱 진전된 형태의 유형화가 개발될 필요가 있음.
◦ 지역 차원에서 전통형(혼합형), 집권형, 분권형 등 3가지 농촌개발 거버넌스 모델이 존재함.
- 각각의 모델은 농촌정책을 효과적으로 설계하고 수행하기 위한 목적을 가지고 있 음. 그러나 3개 모델 모두의 경우, 서로 다른 부처들(농촌 - 농업, 지역, 더 넓은 의 미의 일반 정책) 간 농촌에서의 역할 및 책무의 분리로 인해 어려움을 겪고 있음.
- 따라서 효과적으로 연계된 농촌개발정책의 시행을 위해서는 지방 단위에서 다양 한 역할들을 재조합(통합)해야 할 필요성이 제기됨.
- 현정부, 지자체들의 그룹, 지역(region) 하위 단위의 시행 파트너십(LEADER의 LAGs 포함) 등과 같은 매개 조직들(meso-institutions)이 성공적 농촌개발사업을 위한 결정적 역할을 담당함.
◦ 현재의 농촌 거버넌스 체계에서는 중앙정부의 역할이 불명확하며, 농촌영향평 가를 위한 가능성은 상당히 한정되어 있다고 볼 수 있음.
- 지역 기반 거버넌스 모델은 중앙정부의 농촌정책 추진 시 지방정부를 지원하거 나 조정하는 능력을 제한하는 측면도 있음.
- 지역 차원에서 실행되는 상이한 국가 정책들 간의 연계가 부족하며, 농촌영향평 가를 수행할 수 있는 국가의 능력도 결여되어 있음.
나. 농촌개발정책의 틀
◦ 이탈리아 농촌개발정책은 지역 및 농업 정책(Regional and Agricultural policy) 으로부터 만들어진 EU의 정책 틀을 상당 부분 따르고 있음.
- 이탈리아 농촌의 발전과 지속가능성을 지원하는 정책은 지역정책과 농업정책으 로 구성되며, 정책의 체계는 3가지 개념으로 구성: ① EU-농업 체계, ② 지역 및 사회 발전을 위한 EU-구조기금 체계, ③ 국가 체계
◦ 농촌개발을 위한 이탈리아의 접근은 비교적 복잡함. 중앙정부 또는 주 차원에 서 독자적인 농촌정책 접근을 취하지 않으며, 다만 EU의 정책 틀에 상당히 의 존적임.
- 예컨대 유럽농업기금(European Agricultural Fund for Rural Development: EAFRD) 에 의한 공동농업정책(Common Agriculture Policy: CAP)의 일부로서의 농촌개발 정책
- 구조기금(Structural Funds) 및 결속기금(Cohesion Funds)에 의해 지원받는 지역 정책
◦ 이탈리아 농촌개발정책은 유럽공동체의 정책 틀과 함께 진화․발전해 왔다고 볼 수 있음.
- 이탈리아 농촌은 각 시기별로 각기 다른 EU 구조기금 프로그램과 CAP 지역개발 프로그램의 수혜를 받아 옴.
다. 농촌개발 추진체계
◦ 이탈리아 농촌개발의 제도적 틀은 ‘영향력 있는 지역정부’와 ‘분권화된 시스 템’으로 특징지을 수 있음.
- 지역정부(regional government)의 영향력이 강하며, 하위 단계 정부들로 책임 분 야가 양도되어 협력이 잘 이루어짐.
중앙정부 주(州)정부 현(縣)정부 지자체
‘국가 - 지역회의(State-Regions Conference)’에서 결정됨.
- 이 회의는 특히 중앙에서 지역 및 지방정부로 기능을 이전하는 것과 관련하여, 지역 차원 정부들로 하여금 제도적 발전 과정에 참여할 수 있도록 함.
- 국가 - 지역회의를 통해 중앙정부와 지방정부들 간 관계를 조율하고, 지방정부와 관련된 문제점들을 협의함.
◦ ‘중앙 - 지역 - 지방정부 및 기타 지방공공기관 통합회의(Unified Conference of State-Regions-Municipalities and other local authorities)’는 지역 및 지방정부 로의 인력과 재원 배분 관련 법령 등과 같이 공통된 책임 영역에서 나타나는 어떠한 문제도 논의될 수 있는 기구임.
◦ 중앙정부와 지역정부로 농촌과 관련된 역할과 책무가 나누어지기 때문에 상호 연계된 농촌개발정책의 실행을 위해서는 지방 단위에서 이들을 통합해야 하는 필요성이 생김. 따라서 지방의 중개기관이 결정적 역할을 담당함.
- 이러한 주체는 다양한 제도적 형태를 가질 수 있음: Veneto의 지방활동그룹 (LAGs), Emilia-Romagna의 현정부(provinces), 대부분 지역들의 산악 커뮤니티 (Mountain Communities) 등
◦ 지방 중개기관의 획일적 모델은 없으나, 이탈리아 대부분의 농촌지역에서는 이러한 중개기관들이 존재하며 적극적으로 활동하고 있음.
- 이러한 중개기관들은 연계․통합 기능이 핵심적이며, 다부문을 망라하여 활동할 필요가 있음.
- 지역의 다양한 주체들을 조율할 수 있는 강력한 중심이 필요하며, 이러한 기능을 수행할 적절한 권한(authority)을 확보할 필요가 있음.
◦ 파트너십 기반의 협의된 계획 지침에 따라 조율을 촉진하는 몇 가지 수단들이 존재함.
- 관련 주체들이 상이한 목표를 가진 상황하에서 이러한 수단은 지역에 대한 각종 개입과 농촌지역에 대한 영향을 조율하는 데 중요한 역할을 담당함.
◦ 지역정책의 범위 내에서 ‘제도적 합의(Institutional Agreement)’는 주요 공공 투자에 대한 지역과 중앙 간의 협의를 용이하게 함.
- 이러한 수단을 통해 지역에서는 국가 자원(공공 투자)을 상위 프로젝트에 우선적 으로 투입할 수 있게 됨.
- 이러한 조정은 중앙행정과 지역행정이 지방정부 및 민간부문과 함께 조정 계획 (intervention plan)을 수립하는 ‘구성 프로그램 협의(framework programme agree- ments)’를 통해 중앙정부 차원에서 체계화됨.
◦ 공공부문과 민간부문 간 파트너십은 ‘통합적 지역 프로그램(Integrated Terri- torial Programmes: ITPs)’을 통해 촉진되며, 중요한 재정 자원이 농촌지역에
대한 지원사업에 투입되도록 함.
- ITP는 공적 자금 투자에 합당하도록 낙후된 농촌지역을 대상으로 함.
◦ 또 다른 수단으로 ‘지역 협약(Area contract)’이 있음. 이는 낙후된 지역 중에서 도 심각한 경제적 위기 상황을 맞고 있는 지역에 자금이 투자되도록 함.
- ITP와 달리, 지역 협약은 정부가 선도하며 중심 역할을 담당함.
◦ 이탈리아의 농촌개발 프로그램에는 다양한 유형의 통합 수단들이 있으며, 그 중 특별히 중요한 것이 ‘지역적 통합 프로젝트(territorial integrated projects)’
임. 이는 지방의 개발 전략을 촉진시키기 위해 필요한 요소들을 만족시킴.
□ 거버넌스 모델
◦ 지역 차원에서 일반적인 3가지 농촌 거버넌스 모델을 제시할 수 있음. 농촌개 발정책을 이행해 나가는 방식에 따라 전통형(traditional or mixed), 집권형 (centralized), 분권형(dicentralized)으로 구분함.
① 전통형(또는 혼합형): 전통형에서는 책무가 지역정부(regional government)와 외부 사업시행 기관 간에 거의 대등하게 배분되며, 강력한 조정․협력을 위한 노력이 요구됨.
② 집권형: 집권형에서는 모든 책무가 지역정부(Regional Offices)에 지워짐.
③ 분권형: 분권형에서는 지역정부(regional government)는 조정 역할을 담당하고, 책무의 상당 부분을 현정부(Provincial level)가 가짐.
◦ 농업부(MoA)는 Calabria, Veneto, Emilia-Romagna 등 3개 지역을 이탈리아 농 촌의 다양한 현실과 농촌정책의 설계 및 실행에 있어서의 거버넌스 다양성을 보여줄 수 있는 대표지역으로 선정함.
- Veneto는 대부분의 정책 결정이 지역정부에 의해 이루어지며, 단지 몇 가지 정책 실행 요소들만이 권한 이양된 전통적 혼합 거버넌스 시스템을 가짐.
전통형(혼합형) 집권형 분권형
- 지방발전계획(Local Development Plans: LDP), 농촌지역 통합계획(Integrated
◦ 그러나 조정 기능이 더디게 진행되고, 일부 한정된 수단들에 집중되었으며(특
◦ 그러나 조정 기능이 더디게 진행되고, 일부 한정된 수단들에 집중되었으며(특