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가. 제도적 틀과 농촌정책에 대한 함의

◦ 독일의 행정구역은 연방정부(Federal Government)와 주(Länder), 자치시‧군 (municipalities)/자치연합(municipal associations)으로 구성됨.7

◦ 독일의 농촌정책은 2차 세계대전 이래 진행되어 온 분권화 과정에 기인하는 특수성을 띠고 있음. 독일은 흔히 협력적 연방주의의 모범적 사례로 평가되기 도 함.

◦ 독일 기본법은 공동 업무(joint tasks)라 지칭하는 ‘각급 정부 간 제도적 조정’

이 가능하도록 하고 있는데8, 지역개발정책과 농지(토지) 구조의 향상, 연안지 역의 보호에 관한 사항은 이러한 공동 업무로 구성됨(GAK 및 GRW).

◦ 공동 업무는 연방정부와 주정부가 공동으로 계획을 수립하고, 정책적 의사결 정 과정을 진행하며, 재정 지원함.

◦ 공동 업무의 이행은 계획위원회(planning committees)에 의한 ‘틀 계획(frame- work plans)’을 수립하는 방식으로 진행됨.

7 연방정부와 주정부간 입법권 배분을 독일 기본법(German Constitution)상에 명시하고 있음.

기본법 72조상의 ‘병행적 법령(concurrent legislation)’은 전 영토에 걸쳐 ‘동일한 생활 여 건’을 담보하고, 국가 전체적 이익의 관점에서 ‘법적‧경제적 통일성’을 유지하기 위한 활 동이 필요한 경우 그 권한을 연방정부에 부여하며, 연방정부가 이러한 활동을 수행하지 않 는 경우에 대해 주정부에 권한을 부여함. 한편 기본법 75조의 ‘구조 법령(framework legis-lation)’에서는 주정부가 법령을 직접 입안할 수 있는 공통적 틀을 정하고 있는데, 토지 배 분, 지역계획, 수자원 관리 등의 권한이 여기에 포함됨.

8 기본법 91조 및 104조.

나. GAK의 역할과 영향

◦ GAK는 공식적으로 독일 정부의 농촌개발정책을 정의하는 주요 수단임.

◦ 디자인(계획) 단계와 이행(운영 및 재정) 단계로 나누어 그 기능을 이해할 수 있음.

- 디자인 단계는 전략을 수립하고, 계획을 승인하며, 서로 다른 지역계획들 간 재정 적 자원을 배분하는 과정을 결정함.

- 이행 단계는 국가전략 및 지역전략을 이행하고, 공공지출이 농촌지역에 전달되는 과정을 결정함.

□ 디자인(계획) 단계

◦ 독일의 분권화 구조를 반영하여, EU에 의해 공동으로 자금 지원되는 농촌개발 프로그램은 주 차원에서 설계‧운영됨. 각 주는 해당 주의 특수한 경제적 맥락 에 따른 우선순위와 수요에 기초하여 프로그램을 설계함(GAK 농촌계획 시스 템이 작동하는 방식은 그림 3-6 참조).

◦ 단독 주 프로그램(single Länder programme)은 연방 차원의 농촌개발정책에 연계됨.

- 이러한 연계 형태는 ‘농업구조 향상 및 연안 보호’를 위한 공동 업무(joint tasks) 에서 찾을 수 있음.

◦ 주 프로그램은 다년도 공동 틀 계획에 수립된 전반적 원칙들과 일관성을 유지 하도록 이에 의거하여 설계되어야 함.

- 공동 틀 계획은 각 주에서 제시한 물리적‧재정적 여건에 근거하여 연방 차원에서 다듬어진 것임.

◦ 초기 GAK에서는 농업 분야에 대한 비중이 강했으나, 지난 15년 동안 자연자

원 보호, 통합적 농촌개발, 지역 관리(regional management) 등의 수단들이 도

자료: OECD(2007), OECD Rural Policy Reviews: Germany, OECD Publications, Paris.

그림 3-6. 독일 농촌정책의 디자인(계획) 단계

◦ 4년 단위로 수립되는 공동 틀 계획은 연방-주 계획위원회에 의해 공식적으로 승인 받음.

◦ 계획위원회는 연방 식품․농업․소비자보호부(Federal Ministry of Food, Agriculture and Consumer Protection), 연방 재정부(Federal Ministry of Finances), 주 농업 부(Länader Ministries of agriculture)의 대표들로 구성됨.

- 연방 차원(Bund)과 주 차원에서 각기 16개 투표권을 행사함.

◦ 그러나 위원회를 구성하는 대표들이 속한 분야가 상대적으로 제한되어 있는 바와 같이 부문적 접근을 취하고 있음.

◦ 틀 계획은 다음의 측면에서 중요함. ① 연방-주 계획위원회는 농촌정책 계획이 연방정부와 주정부에 의해 협력적으로 결정되는 가장 적절한 제도적 수단임.

② 연방정부가 농촌정책에 방향을 부여할 수 있는 유일한 수단임. ③ GAK를 통해 협력적으로 결정된 정책수단에 대해 연방 재정을 지원하고 공동 재정 비 율(일반적으로 연방정부가 총 지출의 60%, 주정부가 40% 부담)을 결정함. ④ 주정부가 농촌개발계획을 마련함에 있어 고려할 수 있는 수단들의 목록을 제 공함.

◦ 틀 계획은 다음과 같은 부문에 있어 농촌지역 대상의 정책적 우선순위 및 개입 수단을 마련함: 농촌 구조의 향상 / 생산 및 마케팅 구조의 개선 / 지속가능한 농업 / 산림 / 연안 보호

- 이상과 같은 부문의 수단들은 유럽 농업 부문 구조정책의 전통적 수단을 따르고 있음(연안 보호 제외). GAK에 포함된 이러한 수단들과 농장 구조 및 농업 현대 화를 위한 EU 규칙(EU Regulations) 간에는 상당한 유사성이 나타남.

◦ 농촌경제의 다각화를 위한 수단들은 GAK의 주 초점에서는 벗어나 있어 틀 계획상 상당히 제한적 역할에 그침. 농촌개발정책은 주로 농업 부문에 대응하 기 위한 구조정책으로 인식됨.

※ EU와 독일의 농촌개발정책 비교를 통해 독일의 농촌정책이 특정 부문에 치중 하고 있는 특성을 볼 수 있음(표 3-3 참조).

- 농촌경제 다각화를 위해 활용할 수 있는 다양한 수단들이 있으나, 틀 계획은 관 광과 수공예 활동만을 포함하고 있음.

- 삶의 질 향상을 위한 수단들 중에서는 마을 정비와 같은 상당히 제한된 범위의 사업들만이 포함됨.

EU 농촌개발정책 독일 틀 계획 자료: OECD(2007), OECD Rural Policy Reviews: Germany, OECD Publications, Paris.

표 3-3. EU와 독일의 농촌개발 수단 비교

초래하게 됨.

◦ 정리하면, GAK를 통한 농촌정책의 디자인(계획) 단계로부터 다음과 같은 결 론을 도출할 수 있음.

- 첫째, 이러한 메커니즘은 주 차원에서 실제적으로 농촌경제 전반을 위한 정책 수 단을 활용하도록 하는 데는 한계가 있음. 반대로 특정 부문에 대한 정책 개입이 라는 전통적 방식에 인센티브를 부여함.

- 둘째, 이러한 제도적 메커니즘은 농촌정책 분야에서 연방과 지역 차원 간 상호 합의된 의사결정을 이룰 수 있는 기회를 제공함. 그럼에도 불구하고, 농촌지역을 위한 공통되고 효과적인 전략을 실제적으로 고안할 수 있는가에 대해서는 의문 의 여지가 있음.

□ 이행 단계

◦ GAK를 통한 농촌정책의 이행 단계는 <그림 3-7>과 같은 운영 및 재정 시스템 에 의해 작동됨.

- 농촌개발 분야는 독일에서 가장 분권화된 성격의 지출에 속함.

- 이러한 운영 및 재정 시스템은 서로 다른 주들 간 매우 유사함.

◦ GAK의 농촌정책 이행 단계에서는 지역(region)이 중심적 역할을 담당함.

- 지역의 주체들은 이들 기관이 공공 지출의 효율성, 그리고 지역 전략/목표와 공공 지출의 질(quality) 간의 일관성을 좌우한다는 측면에서 중심적 역할을 수행함.

◦ 분권화된 운영 시스템(독일, 이탈리아, 오스트리아 등)에서 중앙 주체(연방 재 정부, 식품·농업‧소비자보호부 등)들의 역할은 주로 ① EU로부터 지역으로 일 정 기금이 이전되도록 보장, ② 공동 기금 제공, ③ 새로운 개발 인센티브 제공 및 새로운 전략 시험, ④ 지역 단위에서 수행되는 정책에 대한 모니터링과 평 가임.

◦ 운영청(management Authority)이 프로젝트를 승인하면 지역의 지급청(regional (Federal Ministry of agriculture)

Landeskasse

자료: OECD(2007), OECD Rural Policy Reviews: Germany, OECD Publications, Paris.

그림 3-7. 독일 농촌정책의 이행(운영 및 재정) 단계

다. 농촌정책 및 지역정책: GRW의 역할

◦ 독일에서 농촌정책은 지역정책에 매우 큰 영향을 받음. 이러한 영향은 도시와 농촌 모두에 해당함.

- 농촌지역은 농업부에 의해 집행되는 공식적 농촌정책과 경제부에 의해 지역정책 으로서 집행되는 사실상의 농촌정책에 의해 실제적으로 영향 받음.

◦ 2005년 연방 정부와 주는 2백 30억 유로(2,3 billion EUR)를 공동 업무 GRW9 에 투입함.

◦ GAK와 마찬가지로 GRW도 국가(연방정부)와 주(경제부) 사이에 협의된 공식 적 협약을 통해 다년도에 걸친 과업 또는 계획을 수립함.

- 각각의 과업 계획은 연방정부와 주가 각각 같은 규모로 공동 재정 지원함.

- 두 가지 경우 모두 EU 프로그램이 국가 정책 방향에 상당한 영향을 미치며, 기금 의 많은 비중을 제공함.

◦ GRW는 주로 구조적 문제를 가진 지역에 초점을 두고 개선적 접근방법 (remedial approach)을 취함.

- GRW의 대상 지역은 소득 수준, 고용, 물리적 인프라와 관련된 기준에 근거하여 선정됨.

라. 지역 기반 농촌정책: LEADER 및 Regionen Aktiv

◦ 독일의 농촌정책은 부문적 접근방법에 상당히 제한되어 있음. 그러나 EU의 LEADER 커뮤니티 프로그램, 자국 프로그램인 Regionen Aktiv(Active Regions)와 같은 공모사업의 경우 농촌개발에 대한 과거의 전통적 접근을 극 복하고 있음.

9 ‘Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur'로 ‘지역경제 구조의 향상’을 의미함.

◦ LEADER와 Regionen Aktiv는 농촌정책과 지역정책이 혼합된 형태라 할 수 있 음. 농업부에 의해 이행되지만, 택하고 있는 접근방법은 주로 지역정책에 근간 을 두고 있음.

◦ 독일은 과거부터 다양한 LEADER 프로그램에 참여한 경험을 갖고 있는 한편, 자국의 독자적 프로그램인 Regionen Aktiv를 도입함.

- Regionen Aktiv는 프로그램의 목표와 체계상 LEADER 프로그램과 매우 유사하 게 고안됨.

◦ 다수의 주에서도 이와 유사한 지역 기반의 개발 프로그램을 도입하여 활용하고 있음.

- 독일에서는 이러한 개발 프로그램이 상당히 효과적이며, 아직은 저활용되고 있다 는 인식이 높음.

- 이러한 커뮤니티 기반의 전략적 프로그램은 ① 지역의 주민이 어떠한 노력이 지 역에 가장 큰 혜택을 가져올지에 대한 실제적인 감각을 가지고 있으며, ② 그러 한 목표를 달성하기 위해 지역 주민들이 조직화할 수 있도록 필요한 수단을 제공 한다는 점에서 지역 기반 개발전략의 핵심적 수단이 됨.

□ Regionen Aktiv

◦ 2001년 가을, 새로 조직된 연방 소비자보호식품및농업부(Ministry of Consu- mer Protection Food and Agriculture: BMELV)에 의해 전국 단위 공모 사업으 로 시작됨.

◦ Regionen Aktiv는 자금 할당을 위한 지역 간 공모, 지방 단위에서의 의사결정 분권화, 통합, 파트너십 등 LEADER 커뮤니티 프로그램의 주요 원칙들을 따름.

- Regionen Aktiv에서 가장 혁신적인 부분은 참여 주체들과 공공 주체들의 역할에

- Regionen Aktiv에서 가장 혁신적인 부분은 참여 주체들과 공공 주체들의 역할에