1. 연금개혁의 정치적 요인
이탈리아의 연금개혁에 있어서의 이해관계자의 역할은 ‘정치엘리트의 합의와 대중지지 구축’을 위한 메커니즘으로 대표된다. 최근의 개혁이 이루어지기 전 까지 이탈리아의 연금체제는 매우 비효율적이고 형평성에도 어긋나는 것이었 다. 연금급여 중 일부, 특히 장애연금과 저소득 연금수급자 (low-income pensioners)를 위한 연금은 정치적 도구로 활용되었는데, 실제적으로 이러한 두 연금은 실업급여를 대체하는 것으로서 사회적 갈등을 완화하기 위한 것이었다.
한편, 연금가입에 대한 회피는 불법노동시장의 고용증가로 나타났는데, 이같은 이유는 조기퇴직에 대한 유인이 매우 많을 뿐만 아니라 조기퇴직 이후 비정규 시장에서 직업을 찾을 수 있기 때문이다.
이탈리아의 연금 제도는 공공부문 근로자와 민간부문 근로자에 대하여 분리 되어 있었으며, 두 체제가 완전한 조화를 이루고 있지 못했다. 정당들은 특정
집단만을 대상으로 하는 급여만을 다룸으로써 전체적인 개혁을 어렵게 하였다.
연금제도의 확장, 관대한 급여 규정, 그리고 연금남용은 엄청난 비용을 발생시 켰다. 실제로 이탈리아의 연금지출은 사회지출의 대부분을 차지하였다.
이러한 상황에 따라 1990년대에 연금개혁은 정치아젠다의 최고 우선순위에 있었다. 먼저 연금제도의 취약성은 매우 잘 알려져 있었으며, 연금제도가 미래 부채를 충족하기 위해서는 엄청난 보험료 인상을 수반할 수밖에 없다는 것도 잘 알려져 있었다. 인구사회학적 변화에 따라 1990년대 GDP지출의 14%에 이 르는 연금지출은 2040년에 23%까지 증가될 것으로 예측되었다. 또한 정치적 스캔들로 인한 정당제도의 붕괴는 개혁의 기회를 만들어주었다. 마지막으로, 유 럽화폐통합(European Monerary Union: 이하 EMU)의 기준을 달성해야 하는 기한 이 다가옴에 따라 예산적자 감소에 대한 압력이 가해졌으며, 이로 인한 공공지 출의 상당한 삭감이 불가피했기 때문이다.
이탈리아의 연금개혁은 또한 공공부문과 민간부문 연금의 점진적인 조화를 이루고자 하였으나, 노령연금의 문제를 해결하지는 못했다. 이러한 개혁은 명시 적으로 EMU 수렴기준을 충족하기 위한 재정적자를 감소하기 위한 목적에서 이루어졌다.
1992~1995 개혁에 대해 대부분이 EMU 과정에 의해 상당히 영향을 받았다고 한다. Sbragia(2001)는 “이탈리아 공공재정과 마아스트리트 조약의 요건간의 불 일치가 유럽연합에서 가장 심한 것으로 여겨졌다”고 주장한다. 실제로, 이탈리 아가 EMU를 충족하지 못할 것으로 우려되었던 것이 사실이다. 즉, 많은 학자 들이 EMU의 요건을 충족시키기 위한 노력으로 이러한 개혁들이 이루어졌다고 주장하고 있다. 그러나 성공적인 개혁이 사회적 파트너들 간의 합의 덕분에 이 루어졌으며, 개혁 의지를 가진 정부가 노동조합과 사용자집단의 승인을 얻기 위해 연금제도의 여러 측면을 수정해야 했다는 점에 주목할 필요가 있다.
이탈리아의 경우 EMU 기준요건이 개혁을 용이하게 하였지만, 특히 이러한 개혁과정에서 노동조합의 역할은 매우 중요하다. 개혁이 이루어지기 위해서 노 동조합의 동의가 반드시 필요하기 때문이다. 이탈리아의 EMU 참여가 가져다주 는 이득에 대하여 노동조합의 리더들은 각 내부 리더들을 설득시켰으며, 그들
은 노동자들을 설득하였다. 또한 의회정치의 폐지로 인해 용이한 측면도 있었 는데, 개혁의지를 가진 정부가 사회적 파트너(social partner)와 직접 협상할 수 있게 됨으로써 기존 체제에서 걸림돌로 작용하던 의회정치의 문제점을 극복할 수 있었기 때문이다. 노동자들은 재정부채로 인해 미래에 더 큰 부담을 지는 것보다는 개혁을 하는 것이 바람직하다는 데 동의하였던 것이다. 또한 어느 정 도 개방적이고 협상적인 정치적 스타일도 합의를 이끌어내는 데 기여하였다.
이탈리아의 연금개혁에서는 연금개혁에 대한 사회적 합의를 도출하는 데 있 어서 노동조합 민주주의에 대한 신뢰가 있었다는 것을 특징으로 들 수 있다.
즉, 노동조합의 리더들이 Dini 정부와 협상하는 가운데, 그 과정에서 나온 결과 나 논의들에 대해 노동조합의 리더들은 하부 리더들에게 전달하고 함께 논의하 고, 그들은 또다시 자신들의 하부 리더들과 조합원들과 함께 논의하면서 Top-Down방식으로 계속해서 논의를 진행하고 설득하는 과정을 거친 것이다.
당연히 일반 노동자들도 함께 논의에 참여할 수 있었다. 결국, 이러한 대중적 논의 후 비밀투표가 이루어졌는데, 이러한 투표에는 노동조합원뿐만 아니라 실 업자, 비조합원, 연금수급자 등 모두에게 허용되었다. 450만명의 참여 가운데 64%가 개혁에 찬성하였고, 금속노동자들과 교사들은 주로 반대하였지만, 다수 가 되지는 못했다. 1997년의 Prodi개혁과 함께 내부적 노동조합 논의와 국민투 표는 한번 더 이루어졌다.
이러한 과정에서 분명하게 나타나는 것은 EMU의 수렴기준을 충족시키고자 한 의지가 노동조합의 지지와 사회적 합의를 도출하는 데 중요한 역할을 하였 다는 것이다. 이와 더불어, 퇴직금을 적립방식의 2층 연금제도로 전환함으로써 2층연금이 확장된 것도 개혁을 용이하게 하였다.
2. 연금개혁의 시사점
이탈리아는 ‘급여수준에 있어 매우 높은 관대성’, ‘정치적 지지를 얻기 위해 각 영역별로 제도에 대한 다른 접근을 통해 형성된 독특하고 복잡한 재분배 형 태’ ‘사회보장세와 지출간의 차이에 따른 장기적이며 매우 높은 수준의 재정적
자’를 특징으로 하는 연금제도를 가지고 있었다.
1950년대 후반에서 60년대 전반에 걸친 고도성장은 복지정책을 실현할 수 있 는 재정적 여유를 제공하였으며, 이 시기 연금제도의 적용대상 확대와 급여수 준의 인상이 이뤄졌다. 이 후 직종별로 다수의 연금제도가 도입되었으며, 급여 인상을 요구하는 노동자들의 요구로 급여의 인상이 지속적으로 반복되었다. 이 와 같은 개별적인 연금조정은 결국 ‘연금의 미로(labilinto delle pensioni)라고 하 는 매우 복잡한 연금체계를 탄생시켰다. 50개를 초과하는 연금제도 사이에는 보험료, 최소가입기간, 급여율 등이 통일되어 있지 않으며 여러 가지의 불공평·
불평등이 발생하였다. 또한 공적연금의 대상자에서 전업주부 및 조직적 기반이 약한 일부의 근로자 등 제도에서 배제된 계층이 존재하였다.
이렇듯 1990년대 연금개혁이전까지 직종별로 분리된 연금제도간의 경쟁적인 급여인상 및 장기근속연금(pensione dianzianita)제도 등을 통한 조기퇴직 유인제 공 등의 결과로 가입자의 기여대비 연금급여가 지나치게 관대하는 등, 공적연 금재정 불안정이 국가재정에 상당한 압박요인으로 작용하였다. 1990년대 이후 EU 통합이 임박하게 되면서, 재정적자의 완화·기업경쟁력의 강화라는 내·외적 목표를 달성할 필요에서 연금개혁 노력이 시작되었다.
일반적으로 갹출형연금은 사보험의 기본원칙인 수지상등의 원칙하에 적립방식 으로 운용되는 것이 통례이다. 그러나 이미 적립기금이 고갈된 상황에서 개인 이 납부한 보험료는 급여지출에 사용되기 때문에, 개인별 계좌에는 허수로만 적립된다. 이른바 ‘부과방식하의 명목확정기여형연금’제도(PAYGO Nominal Defined Contribution)의 태동이 90년대 초 외환위기를 겪은 스웨덴, 이탈리아 등 에서 시작되었다는 것을 간과해서는 안 된다.
공적연금보험제도는 원래 적립방식으로 출발하였으며, 급여의 수급가능 연령 도 70세 이상이었다. 또한 소득대체율도 그렇게 높지 않았다. 하지만 사회보험 제도가 정치적인 위험의 회피수단으로 사용되면서부터 적립방식은 부분(수정) 적립방식, 부과방식 순으로 바뀌게 되었다. 이탈리아의 경우에도 예외일 수는 없다. 특히 노동조합운동이 강한 국가임에도 불구하고 날로 증가하는 국가의 부채를 감당하기 어려워 노조대표와의 합의하에 급여를 대폭적으로 줄이는 개
혁안을 수용해야만 했다.
이탈리아 개혁과정의 주요 약점은 적립방식으로 운영되는 2층 연금에 대한 성장을 유도하는 정책이 부족하다는 것이다. 부양률이 더욱 심화되는 미래의 인구학적 변화와 노동시장의 변화를 고려할 때 연금제도에 있어서 모수적 개혁 만으로는 현 상황을 개선하는 데 미약할 수밖에 없으며, 장기적으로 적립식 2층 연금을 발전시킴으로써 연금지출을 안정화시킬 수 있도록 해야 한다. 연금 개혁을 통해 공적 1층 연금의 소득대체율이 감소됨에 따른 보장성의 약화는 적 립방식의 2층 연금이 보충하도록 하는 데 그 역할의 중요성이 있다. 특히 연금 개혁으로 연금에 대한 부담은 높고 엄격한 급여수급조건이 적용되는 젊은세대 근로자들의 경우 2층 연금제도가 적절히 발전하지 않을 경우 노후보장에 있어 서 어려움을 야기할 위험이 높다.
이러한 개혁이 이루어지는 데 있어서 사회정치적인 여건과 상황 또한 중요하 게 작용한다. 연금제도에 대한 문제인식에 대하여 각계각층의 민주적 의사소통 을 통해 합의가 이루어졌으며, 제도 외적인 문제라 할 수 있는 사회경제적 상
이러한 개혁이 이루어지는 데 있어서 사회정치적인 여건과 상황 또한 중요하 게 작용한다. 연금제도에 대한 문제인식에 대하여 각계각층의 민주적 의사소통 을 통해 합의가 이루어졌으며, 제도 외적인 문제라 할 수 있는 사회경제적 상