사회적 협의제도와 연금개혁과정

2000년에 집권한 우파연정은 연금제도개선 논의의 과정에 있어서 기존의 틀 을 완전히 탈피하였다. 오스트리아의 정치적 의사결정과정은 사회 각계각층의 다양한 의견수렴을 위하여 다원적인 체계를 유지하고 있었다. 그 중에서도 노 사의 대표에 의해 결성되는 사회적 파트너십(Sozialpartnerschaft, social partnership)이란 제도에 의하여 정치적, 경제적으로 중요한 문제가 논의되고 대 화와 토의에 기초한 협상을 통하여 의사결정이 이루어지고 있었다. 이 사회 적 파트너십의 참가자는 근로자 대표로서 오스트리아 노조총연맹, 오스트리아 근로자 회의소(Arbeiterkammer) 그리고 사용자 대표로서 상공회의소 (Wirtschaftskammer) 농업회의소(Landwirtschaftskammer)이다. 오스트리아 노조가 입은 근로자의 자유이나 근로자회의소의 가입은 법으로 의무화 되어 있고 일 정한 회비를 납부하여야 한다. 사업자 등록증을 발급받는 모든 사용주는 상공 회의소 의무가입 되어 있고 농민은 농업회의소에 가입되어 있다. 이들 단체는 각각 근로자와 사용주, 농민의 이해관계를 대변하는 역할을 하며 정치적 의사 결정과정에 있어서 그들을 대표한다. 이들 이해관계집단들의 구조는 중앙집권 화 되어 있어 의견수렴이 용이하다. 이들 집단과 정당 상호간에는 긴밀한 협 조체제가 구축되어 있고 오스트리아 전체적으로 수직적인 연결망을 형성하고 있다. 이러한 단체들과 정당들은 조직과 인력을 대부분 공유하고 있기 때문에 한 조직의 엘리트가 타 조직의 업무도 겸하는 경우가 대부분이다. 특히 상공 회의소나 근로자회의소 같은 법적인 이익단체 노조와 경제인 연합회 같은 자 발적이 이익단체 그리고 정당들은 자신들의 정치적 이해관계와 노선을 같이하 는 인력을 공유하고 있다. 그래서 한 정당의 간부는 그 정당과 이해관계와 정 치적 노선을 같이하는 이익단체에서도 중요한 업무를 수행하는 경우가 보통이 다. 그러한 간부는 동시에 국회의원직을 겸직하는 경우가 많다. 이렇게 정치적 이념과 이해관계를 공유하는 집단과 조직, 정당들은 오스트리아 정치적 의사

결정과정에 있어서 보수우익 정당을 중심으로 하는 진영과 좌익진보 정당을 중심으로 하는 양 대 진영으로 나누어져 있다. 보수우익진영에는 국민당 (OEVP), 연방상공회의소(BWK), 전국경제인연합회(IV)가 소속되어 있고 좌익진 보 진영에는 사민당(SPOE), 근로자 회의소(AK), 오스트리아 노조총연맹(OEGB) 이 소속되어 있다. 1990 년대의 국민당과 사민당의 대연정은 정치적 의사결정 과정을 외부로부터 고립시켜 개인이나 이익집단의 회원의 영향력을 배제할 수 있었다. 정치적 의사결정과정이 양 진영의 최고의 엘리트에 의해 상명 하달 식으로 이루어지고 있었고 그렇기 때문에 중앙집권화된 수준에서 논의와 합의 가 진행되었다. 개인의 의사결정과정의 참여가 배제된 이러한 부정주의 (Paternalism)식의 의사결정과정은 엘리트위주의 협상 및 의사결정과정을 정착 시키고 결과적으로 안정되고 예측이 가능한 정책결정과정이 게임의 룰이 되는 데 기여를 하였다. 이러한 소수의 엘리트집단은 핵심의사결정과정에 참여하는 특권을 누린 반면 다른 비 핵심적인 정치적 과제는 다른 하위 정책담당자들에 게 위임되었다. 이러한 오스트리아의 사회적 협의제도는 독특한 협상과 문제 해결의 문화를 창출하였는데 특히 2차 대전 이후 이러한 제도의 정착은 모든 정치적 문제의 해결 과정에서 광범위한 합의와 동의를 구하는 과정으로 특징 지워진다. 사회적 협의제도에 의한 결정의 상명하달식의 전달체계는 민주적 정통성의 확보는 약하지만 엘리트집단에 의한 협상과정, 신중한 정치적 의제 선정, 합의 도출의 과정은 엘리트들의 전문성을 입증해주고 불필요한 정치적 논쟁을 처음부터 배제하는 기능을 수행한다. 엘리트중심의 사회적 협의제도는 분쟁의 해결과 위기관리의 실용주의의 요체이다. 비록 협상과정이 완전히 민 주적이지는 않다 해도 엘리트들의 능력과 전문성을 바탕으로 진행되므로 정치 적인 안정과 평화를 보장해준다. 즉, 참여, 토론, 선택 대신 안정, 번영, 예측가 능성이 사회적 협의체의 중요한 특징이라 할 수 있다.

비록 1990년대의 사회경제적인 환경변화에 따라 이러한 사회적 협의제도가 상당한 변화의 압력을 받았지만 연금정책결정과정은 아직도 이러한 제도의 영

향을 받았다. 특히 사회적 협의제도에 의한 연금정책의 결정과정이 더 이상 과거처럼 효과적이지 않았음에도 불구하고 아직도 보수우익진영과 진보좌익진 영에 의한 사회적 협의제도는 연금정책결정과정의 중요한 역할을 수행하였다.

오스트리아의 사회적 협의제도가 거시적인 관점에서 오스트리아 연금정책과정 의 틀을 규정하고 있지만 실제로 직접 연금정책을 혐의제도 단독으로 결정하 지는 않는다. 오스트리아 연금정책결정과정을 이해하기 위해서는 그 과정에 참여하는 각종 단체와 집단의 구성과 정치적 의사결정과정에서 차지하고 있는 위치 그리고 그러한 단체와 집단 간의 상호관계를 고찰하여야 한다.

오스트리아 연금문제를 포함한 사회복지정책결정은 위에서 언급한 사회적 협의제도에 의해 이루어지는데 전문가집단인 엘리트에 의한 의사결정의 독점은 의사결정과정에 있어서 내부자(insider)와 국외자(outsider)를 산출하게 된다. 또한 연금정책결정과정에 양 진영에 속한 단체 와 집단이 행사하는 영향력의 정도와 그 결정과정에 참여하는 빈도수에 따라 그 집단과 단체를 분류할 수 있다.

[그림 5-2]는 연금정책결정과정에 참여하는 단체와 조직을 그 단체와 조직이 연금정책결정과정에 행사하는 영향력과 참여 빈도수를 기준으로 분류하여 4 사분면으로 나타낸 것이다. 1사분면에 있는 단체들은 “핵심내부자 단체”(core insiders)로서 우측 상단으로 갈수록 연금정책에 영향력을 강하게 행사하고 연금 정책결정과정에 참여하는 빈도수도 높은 단체이다. 그림에서 보면 국무회의와 기업가와 농민의 이해관계를 대변하는 우익보수정당인 국민당, 근로자와 사회 취약자의 이해관계를 대변하는 좌익진보정당인 사회당이 핵심내부결 정자 중에 서도 가장 강력하고 빈번한 영향을 미치는 것을 알 수 있다. 그 외 정부부처로 서 사회복지부는 참여빈도수는 높지만 영향력은 상대적으로 낮은 반면 재무부 는 정책결정과정에 참여하는 빈도수는 낮지만 영향력은 높은 것으로 나타나고 있다. 자발적 이익집단인 전경련과 법정 이익집단인 상공회의소는 참여빈도는 높지만 연금정책결정과정에 미치는 영향은 그리 높지 않은 반면 근로자의 이해 관계를 대변하는 노총과 근로자회의소는 핵심내부자임에도 불구하고 참여빈도

수 뿐만 아니라 미치는 영향력도 그리 높지 않은 것을 알 수 있다.

〔그림 5-2〕 연금정책결정과정에 미치는 영향력과 참여빈도수에 따른 조직과 단체의 분류

연금정책결정과정의 정기 적인 참여도

연금정책에 대한 영향력 전경련, 사회복지부, 국무회의

국민당(여당) 사회당(여당) 상공회의소 재무부

노총 노동경제부 근로자회의소

사회보험공단

농민보험

연금수급자연맹

자유당(야당 시절) 의회 녹색당

가톨릭교회

전문가

헌법재판소 여성단체

1사분면: 핵심내부자 단체 2사분면: 비핵심 내부단체 3사분면: 배제된 외부단체 4사분면: 영향력 있는 외부단체

제1사분면에 대칭해 있는 3사분면에 위치한 “배제된 외부단체”인 소수 야당 인 자유당과 녹색당은 참여빈도수나 영향력 면에서 그리 높지 않고 특히 가톨 릭교회와 의회도 별 다른 영향력을 행사하지 못하고 참여빈도도 낮은 것을 알 수 있다. “비 핵심 내부단체”인 2사분면이 사회보험공단은 연금정책결정과정 에 참여하는 빈도는 높지만 정책결정에 거의 영향력을 행사하지 못하는데 그 이유는 사회보험공단이 자치행정기구로서 사회보험 집행기관인 각 보험공단 관련 자료의 조사 발행 및 각 공단 간의 업무조화 등의 업무를 수행하지만 연 금보험정책을 결정하는 기관이 아니기 때문이다. 연금수급자 연맹도 일종의 사단법인으로서 연금정책결정과정에 종종 참여를 하지만 정책결정에 거의 영 향을 주지 못한다고 할 수 있다. 끝으로 4사분면의 “영향력 있는 외부단체”

인 연금전문가 집단과 헌법재판소는 연금정책결정과정에 빈번하게 참여는 하 지 않지만 상당한 영향력을 행사하는 것으로 나타나고 있다.

핵심 내부결정자의 하나인 정부의 부처로는 위에서 언급한 사회복지부가 있 는데 이 부처는 사회보험관리운영에 대한 감독기능 외에 중요정책을 입안하고 연금정책을 기안하기도 한다. 연금지출액이 사회보험급여액에서 차지하는 비중 이 가장 크므로 연방재무부도 연금정책결정과정에 직접 또는 간접적으로 간여 하게 된다. 연방재무부가 연금정책결정과정에 참여하는 또 다른 이유는 오스트 리아의 공적연금제도가 적립방식이 아닌 부과방식에 의해 운영되기 때문이다.

핵심 내부결정자의 하나인 정부의 부처로는 위에서 언급한 사회복지부가 있 는데 이 부처는 사회보험관리운영에 대한 감독기능 외에 중요정책을 입안하고 연금정책을 기안하기도 한다. 연금지출액이 사회보험급여액에서 차지하는 비중 이 가장 크므로 연방재무부도 연금정책결정과정에 직접 또는 간접적으로 간여 하게 된다. 연방재무부가 연금정책결정과정에 참여하는 또 다른 이유는 오스트 리아의 공적연금제도가 적립방식이 아닌 부과방식에 의해 운영되기 때문이다.