연구 배경과 목적

1.1. 연구 배경

농촌 빈집은 대부분 방치되거나 적절히 관리되지 못하여 농촌의 정주 환경 전 반에 부정적 영향을 초래한다. 현재 정부가 파악한 농촌 빈집은 61,317채¹⁾로 2018년 한 해 8,354채를 철거하였지만, 농촌 고령화와 주택 노후화로 매년 철거되 는 수만큼 빈집이 발생하는 것으로 파악된다(농림축산식품부 2019b).

농촌 빈집은 지역사회에 미치는 치안, 안전, 경관 측면의 부정적 영향이 도시에 비해 크며, 거주 여건을 악화시키는 원인으로 지적된다.²⁾ 2017년도에 수행된 농 어업인복지실태조사에 따르면, 조사에 응답한 농촌 주민의 25.6%는 농촌의 빈집 과 빈터를 주된 경관 저해 요인으로 지적하였으며, 응답자 10%는 생활 안전을 개 선하기 위해 ‘빈집과 버려진 집, 방치된 빈터를 관리할 필요가 있다’고 답하였다

1) 농림축산식품부의 농촌빈집실태조사(2019년) 자료를 본 연구에서 재집계한 결과, 2019년 기준으로 55,750채로 파악된다.

2) 농민신문. 2020. 3. 4. “방치된 농촌 유령주택 6만1317동…경관 해치고 주민 안전 위협”(검색일:

2020. 10. 27.)

(농촌진흥청 2017).

농촌 빈집 문제는 농촌의 열악한 주거환경과 사회적 인식, 빈집 정비·활용을 막 는 미비한 법·제도 등이 중첩되어 발생한다. 우선 농촌 지역에는 도시보다 열악한 상태의 주택이 많다. 농촌 주택은 도시 대비 노후주택 비율이 높으며(도시 15.7%, 농촌 26.7%, 주택총조사, 2019), 난방·단열 불량 비율이 높다(도시 14.0%, 농촌 21.1%, 주거실태조사, 2019). 주택이 상속되는 과정에서 자녀 사이에 소유권 분할 문제가 발생하거나, 주택 상속자가 미래에 고향으로 복귀할 것을 염두에 두고 의 도적으로 주택을 비워두기도 한다. 농촌 주택 중에서도 지적상의 토지경계가 불 일치하거나, 주택과 토지 소유자가 서로 다른 ‘타터주택’³⁾인 경우에 빈집이 되는 경우가 많다.

농촌으로 이주를 고려하는 이들은 주택을 선택하는 문제가 우선적인 관심사이 다. 거처를 고를 때 빈집 또한 대안이 되어야 한다. 그러나 농촌 빈집 상태가 대부 분 열악하여 주거 수요를 반영하지 못하는 경우가 많다. 농촌 빈집 대부분은 철거 해야 할 상황이며, 활용 가능한 빈집이더라도 수요자의 기대를 충족하는 주택은 부족한 형편이다. 농식품부에서 조사한 2019년 ‘농촌빈집실태조사’에 따르면, 전 체 농촌 빈집 중에 활용할 수 있는 빈집은 31.3%(19,206채)에 불과하고 나머지는 철거해야 할 정도로 상태가 심각하다. 귀농·귀촌인 중에서도 마을 내 빈집이나 귀 농인의 집 등을 거처로 고려하는 이들은 소수(귀농인 4.4%, 귀촌인 3.0%)에 불과 하다(농림축산식품부 2019a).

농촌 빈집이 방치되거나 적절히 관리되지 못할 경우, 지역사회에 부정적 영향 을 미친다. 주택이 사유재산이라는 인식 탓에, 마을이 방치된 폐가 때문에 피해를 입어도 지역사회에서 적극적으로 문제를 제기하거나 지자체가 개입하기 어렵 다.⁴⁾ 농촌 지역의 빈집 소유자 중 80.6%가 빈집을 철거하거나 활용하는 데 동의하 지 않는다는 조사 결과(농림축산식품부 2019b)가 이를 뒷받침한다. 지자체와 지

3) ‘타터주택’은 건축가 주대관이 제안한 용어로, 농촌 주택 중에서 주택 소유자가 토지 소유권이 없이 지상권만 있는 주택을 의미한다(주대관 2014).

4) KBS. 2019. 3. 20. “폐가 등 늘어가는 빈집 처리에 지자체 ‘골머리’”(검색일: 2020. 10. 26.)

역사회가 농촌 빈집을 적절하게 관리하도록 적극적으로 대응해야 하는 이유이다.

농촌 빈집을 활용한 농어촌민박사업 등 새로운 활용 방안을 모색하려면, 농촌 지역사회와 주민을 포함한 다양한 이해당사자가 서로 협의하여 현행 제도의 개선 방안을 마련할 필요가 있다. 2020년 9월, 정부가 중재하는 사회적 타협 절차인 ‘한 걸음모델’을 거쳐, 공유숙박업체의 농어촌민박사업 진출을 한시적으로 허용했 다. 향후 농촌 지역사회 발전 차원에서 농촌 빈집 혹은 빈집 철거 이후 확보된 토지 등 관련 자산의 활용 방안을 마련하기 위해 새로운 사회적 숙의가 필요하다.

농촌 빈집 관련 법·제도 정비에 대응하여 정책체계를 정립할 필요가 있다. 현재 정책 당사자 측면에서 농촌 빈집 현황과 문제점을 체계적으로 파악할 수 있는 실 태조사 체계가 미비하고, 수요자들이 빈집을 구입하거나 임차하는데 도움을 받을 수 있도록 최신 정보가 충실히 제공되고 있지 못하다. 2020년 2월 개정된 「농어촌 정비법」을 비롯하여, 2017년 제정된 「소규모주택정비법」 등 근거 법령이 마련되 는 상황을 감안하여 농촌 빈집 정책 추진체계가 정비되어야 한다. 특히, 「농어촌 정비법」 개정 이후 후속조치로 시행령, 행정규칙 등을 정비되는 상황을 감안하여, 농촌의 빈집 실태조사 및 빈집 정보수집체계, 빈집 관련 자산을 활용한 정비사업 추진방식 등을 포함하여 정책 주체의 역할을 논의할 필요가 있다.

요컨대, 본 연구에서는 사유재산인 주택과 빈집에 대해 공공정책의 관점에서 개입과 규제의 논리를 검토하고, 공공정책으로서 농촌 빈집 정책의 방향과 정책 수단을 제시하고자 한다.

1.2. 연구 목적

본 연구의 목적은 농촌 빈집 실태를 다각도로 분석하고 빈집과 관련된 사회적, 법·제도적 여건을 진단하여, 농촌 빈집을 정비하고 활용하기 위한 정책과제를 제 시하는 것이다.

연구 목적을 달성하기 위해 다음과 같은 세부 과제를 수행하도록 한다.

첫째, 농촌 빈집 실태를 살펴보기 위해, 통계자료, 법·제도·정책, 정부·지자체의 역할을 분석하고, 사례연구를 수행한다.

둘째, 농촌 빈집의 발생·방치 원인과 영향을 진단하고 정책 수요를 도출한다.

셋째, 농촌 빈집의 상태와 여건을 종합적으로 반영하여 농촌 빈집의 정비와 활 용을 위한 정책적 판단의 기준을 제시하도록 한다.

넷째, 이러한 연구 과정을 통해, 농촌 빈집 정비·활용 방안을 도출하고, 향후 정 책과제를 제시하고자 한다.