역사적제도주의이론은 행위를 형성하고 제약하는 맥락으로서 제도의 중요성을 강조하며,이러한 맥락이 형성되는 역사적 과정을 중시하는 이론이다.이 이론은 정책연구에서 역사적 시각과 거시 구조적 분석을 통합함으로서 국가들 간 정책 의 상이성과 한 국가 내 정책패턴의 지속성을 효과적으로 설명한다.
역사적제도주의에서 제도는 종속변수인 동시에 독립변수로 개념화된다.사회경
35) Howard M. Leichter, A Comparative Approach to Policy Analysis: Health Care Policy in Four Nations (New York: Cambridge Univ. Press, 1979), pp.95-96.
36) 수렴이론을 비판하는 학자들은 선진 산업국가들의 복지정책이 비슷하다는 뚜렷한 증거가 없으며, 각 산 업국가에 다양한 복지형태가 있는 것과 경제적으로 부유한 국가 간에도 사회복지 수준의 차이가 있는 것 을 설명하지 못한다고 지적한다. 그러나 이런 지적은 수렴이론을 미시적으로 적용한 것이라고 보며, 거시 적으로 접근할 경우 후진국에서 선진국으로 갈수록, 혹은 선진국들 간에도 최초 도입시기와 세부적 시행 내용 등에서 다소 차이가 있지만, 점차 유사하게 제도화되는 측면도 일부 있다고 평가한다.
제적 발전,아이디어,권력의 배분,계급구조,집단역할과 같은 변수들이 상호작 용하는 맥락을 중시하며,제도가 정치적 상호작용을 구조화시키고 이를 통해 결 과에 영향을 미친다고 주장한다.그리고 정치적 영역의 상대적 자율성을 강조한 다.제도는 지속성을 가지며 그 결과 한 국가제도의 역사발전은 일정한 경로를 가지게 되며,새로운 투입이 발생하는 경우에도 그 경로를 벗어나지 못하고 과거 와 유사한 선택을 하게 되는 이른바 ‘경로의존성’(path dependence)을 강조한다.
제도의 지속성과 경로의존성으로 인해 정책은 원래의 의도와는 다른 결과를 초 래하기도 한다고 설명한다.
그러나 역사적제도주의이론은 국가 정책의 제도적 안정성과 지속성은 적절히 설명하지만 제도의 변화는 제대로 설명하지 못한다는 한계를 지니고 있다.37)물 론 역사적제도주의자들은 제도가 지속되는 시기가 급격한 변화에 의해 중단될 수 있는 가능성을 인정하고 있으며,이 시기에 새로운 제도의 모습이 형성된다고 보고 있다.그런데 여기에서의 문제점은 무엇이 이러한 제도의 결정적이고 근본 적인 변화를 초래하는가 하는 점인데,이들은 경제적 위기와 군사적 갈등 등을 그 원인으로 들고 있지만,아직까지 여기에 대한 이론은 제대로 정립되고 있지 않은 상태이다.
결국 이 이론은 제도의 형성이나 변화보다는 제도의 지속성에 대한 설명이 발 달되어 있다고 하겠다.더욱이 제도 변화의 원인을 설명할 때 외적인 충격만을 강조하고 있을 뿐 내재적 모순과 갈등,그리고 행위자들의 선택이 구체적으로 어 떻게 제도의 변화를 초래하게 되는지에 대해서 제대로 설명하지 못하고 있다.38) 그럼에도 불구하고 역사적제도주의 이론은 경로의존성을 바탕으로 미국의 건보 정책이 공적건강보장보다 민간건강보험에 지속적으로 의존하게 된 역사적 배경 과 이에 따른 전국민 건강보험제도 도입의 실패과정을 설명하는데 있어서는 유 용하다고 할 것이다.39)
그 외 권력자원이론(powerresourcetheory),생산레짐이론(production regime
37) Sven Steinmo, et al., Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis (New York: Cambridge Univ. Press, 1992), pp.95-96.
38) 하연섭 외,『신제도주의 연구』(서울: 대영문화사, 1999), p.35; 박상규,『조직관리론』(서울: 한올출판사, 2004), pp.207-208.
39) 김경희, 앞의 논문 (2000.12), pp.289-291.
theory), 권력중심적 행동이론(power-centered action theory), 세력균형이론 (balanceofpowertheory)등이 각각 그 나름의 설명력을 가지고 건보개혁 정책 결정의 주요 요인을 설명하고 있다.그러나 이상에서 살펴보았듯이,이익집단의 로비,엘리트의 영향력,산업화와 그에 따른 경제성장,그리고 경로의존성 등은 복지제도 도입의 필요조건일 수는 있지만,그 자체만 가지고는 필요충분조건이 되지 못한다.특히 기존의 일반적 이론들은 한 나라의 건보개혁에 대한 정치과정 과 결정요인을 설명하는데 있어서 하나의 핵심적 요인을 설명하는 단편적인 이 론이라는 한계를 지닌다.즉,기존의 이론들로는 오바마 행정부의 건보개혁에 관 련한 여러 다양한 요인들을 포괄적으로 묶을 수 있는 어떤 근원적 요인을 설명 하지 못하고 있다.또한 주로 이익집단이론에 치중하여 건보개혁의 정치과정과 결정요인을 설명하고 있다는 논리적 한계를 지니고 있다.
따라서 이 연구에서는 한 나라의 국정운영방식을 결정하는 독립변수로서 문화 를 강조한다는 ‘문화이론’을 이론적 배경으로 하여 기존 이론의 한계를 보완하는 설명을 시도해 보려는 것이다.즉,건보개혁에 있어서 선행연구에서 주로 강조한 이익집단 못지않게 문화도 중요한 변수라는 설명과 함께 여타 다양한 요인들이 나타나게 된 좀더 근원적인 요인을 찾아보는 접근을 해 볼 것이다.동시에 오바 마 행정부의 건보개혁을 분석한 연구들 중에서 망과 집단의 관계에 따른 문화이 론적 연구가 아직 없는 만큼 이러한 학술적 공백을 메우려는 작은 시도를 해 보 려고 한다.
문화이론가들은 예를 들어 산업화와 노동운동의 성장 등은 복지제도 도입에 필요한 환경을 조성하지만,복지제도 도입 자체는 해당 국가 고유의 문화나 가치 에 의해 당겨질 수도 있고 늦추어질 수도 있다고 설명한다.그리고 한 사회를 오 랫동안 지배해 왔던 신념이나 가치,태도 등은 자원분배의 과정을 제한하는 중요 한 요인으로 작용할 수 있다고 본다.40)
이들의 설명에 따르면,미국의 복지정책 발달이 지체된 이유로 문화를 강조하 고 있는데,특히 미국 특유의 강한 자유방임주의 가치,개인주의,그리고 자조정 신을 들고 있다.41)그러면서 미국이 다른 선진국들과는 달리 보편적 건강보험이
40) 박병현,『사회복지와 문화: 문화로 해석한 사회복지의 발달』(파주: 집문당, 2008), pp.21-23
41) Gaston V. Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe America and Russia (New
없는 이유에 대해서도 다음과 같이 설명한다.미국에서 건강보험에 관한 논의가 시작된 것은 1915년이었으며,당시 강제적인 건강보험은 미국에서 가장 논란의 대상이 된 사회적 쟁점 중의 하나였다.그러나 많은 사회개혁가들의 노력에도 불 구하고 건강보험제도의 도입 노력은 결국 실패로 끝이 났다.국가주도의 건강보 험 정책은 개인주의적이며 독립적인 정신을 강조하는 미국인의 문화적 가치에 부합되지 않았다는 것이다.이들은 결국 시장경제에 대한 신뢰와 작은 정부의 선 호,개인의 선택 등 미국인을 지배하는 가치관이 건강보장제도에서도 민간주도의 발전을 가져온 원인이라고 분석한다.42)
이처럼 문화이론에서는 한 사회의 문화적 유산이 그 사회의 복지정책 발달을 설명할 수 있는 매우 중요한 독립변수가 될 수 있다고 설명한다.43)이런 강력한 설명력은 오바마 행정부의 건보개혁을 종합적이고 근원적으로 분석하는데 있어 대단히 유용한 이론적 배경이 될 것이라고 판단하여,문화이론을 이 연구의 이론 적 분석틀로 원용하게 되었다.‘문화이론’에 대한 구체적인 소개는 절을 바꿔서 서술하도록 하겠다.