아동보호와 저출산 대책

장기적인 경기불황은 출산율에 부정적인 영향을 미쳤으며 2005년 합계 출산율은 1.26으로 최저점을 기록한 이후 현재까지 출산율이 다소 회복 되고 있지만 장기적인 추이를 지켜볼 필요가 있다.

이상과 같이 한중일 합계출산율의 변천과정을 종합해 보면, 한국과 중 국의 출산율 변천이 일본과 유사한 패턴으로 저하되고 있으며 그 압축적 근대화과정에 비례하여 출산율 저하의 속도가 보다 짧은 기간에 상대적 으로 빠르게 진행되었음을 알 수 있다. 일본은 고도의 경제성장기를 거친 이후 저출산 고령화 현상이 시작되었으며, 한국은 경제성장이 정점에 도 달했을 때 저출산 현상을 겪고 급속히 인구고령화 사회로 진입하고 있다.

중국의 경우, 한국보다 빠른 고도성장과 함께 이미 저출산 현상을 경험하 고 있으며 인구고령화를 가까운 미래에 경험할 전망이다(이삼식 외, 2014).

2. 아동보호와 저출산 대책

인구변천에 대응한 한중일 대응정책의 변화 역시 시간의 차이는 존재 하나 유사한 패턴을 보여주고 있다. 예컨대, 급격한 인구증가 이후 출산 억제정책, 출산율의 정체기에 모자보건을 중심으로 한 인구자질향상 정 책, 출산력의 저하에 대한 적극적 개입으로서 출산장려정책(중국의 경우, 출산억제정책 완화)으로 이어지는 패턴의 유사성을 발견할 수 있다(이삼 식 외, 2014).

〔그림 2-2〕 한중일 3국의 인구정책 전개

자료: 이삼식 외(2014) 한국중국일본의 인구동태. 한국보건사회연구원, p.164

먼저, 동아시아 3국에서 출산억제정책의 도입목적은 경제성장 제고에 있었다. 인구성장으로 인하여 제약되는 경제개발을 촉진시키기 위해서 일본의 경우 1951년 가족계획사업이 실시되었으며 한국의 경우에는 10 여년의 시간차를 두고 1961년 제 1차 경제개발 5개년 계획 수립이후 1962 년 가족계획사업 실시와 함께 시작되었다. 중국의 경우에는 20여 년간의 인주증가억제에 대한 찬반양론의 논의를 거쳐, 1979년 한자녀 정책이 공 식적으로 채택됨으로써 강력하게 추진되었다.

둘째, 인구자질향상 정책의 경우, 한중일 모두 출산율이 감소되어 낮은 수준에서 정체되는 시기에 실시되었으며 인구의 질적 측면에 대한 관리 를 핵심으로 한다. 고도의 경제성장 하에서 복지향상에 대한 경시에 대한 반성에서 출발하여 모자보건, 가족보건 및 복지 증진에 중점을 두고 추진 되었다. 1990년대 중국의 “훌륭한 아이를 적게 낳자”는 슬로건으로 응축 되어질 수 있다.

셋째, 출산장려정책은 〔그림 2-3〕에서 나타나는 바처럼 일본의 경우

1989년 1.57쇼크이후 ‘소자화 대책’으로 적극 추진되기 시작했으며, 한 국의 경우 2005년은 1990년대 중반이후부터 추진되기 시작하여 2005년 저출산 고령사회기본법이 제정, 2006년부터 저출산고령사회 기본계획이 실시되면서 적극적으로 추진되었다. 중국의 경우 2014년 단독이태 정책 으로 한자녀 정책을 완화하였으며 2015년 10월 한자녀정책의 폐지 및 두 자녀 정책의 도입으로 전환함으로써 출산장려정책을 추진할 것으로 예상된다.

저출산 대책에서 아동보호와 가족지원의 기능과 역할을 이해하기 위해 서는 지난 20여 년 동안 일본에서 추진된 저출산에 대응하는 출산장려정책 의 내용을 보다 구체적으로 이해할 필요가 있다. 적극적인 출산장려정책인 소자화 대책은 1995년 엔젤플랜의 도입으로 시작되었다. 엔젤플랜의 기본 방향은 양육서비스의 확충을 통한 양육기반의 정비에 두어졌으며 “긴급보 육대책 5개년사업”과 같은 실천계획으로 구체화되었다. 이후 신엔젤 플랜 (2000-2004), 신신엔젤플랜 또는 아동육아응원계획(2005-2009), 자녀 육아비전(2010-2014)으로 이어지는 일련의 일본 저출산 정책의 핵심은 양육지원이라고 할 수 있다. 즉, 일본의 저출산 문제에 대한 접근법의 기본 전제는 국가와 지역사회 전체가 부모와 가정에 국한되었던 아동양육 및 보 호의 책임을 분담하고 공유한다는 것에 있다. 예컨대, 2005년 차세대육성 지원법을 제정함으로써 일본은 보육서비스에 치중한 소자화대책의 문제점 을 개선 지역사회의 통합적인 양육지원을 강화시켜나갔다. 또한 ‘아동육아 응원계획’(2005-2009), ‘자녀양육비전’(2010-2014) 등 이어지는 저출산 정책은 아동과 가족지원의 기본원칙을 보다 가시화하고 강화해나갔다. 특 히, 아동양육비전에서는 저출산 극복을 위하여 “사회전체가 자녀양육을 지 원한다”는 기본원칙을 천명하고 아동학대 방지 및 위기아동의 가정보호지 원을 추진시책에 포함시키고 있다.

〔그림 2-3〕 한중일 저출산 아동보호 정책흐름도

이와 같은 일본의 저출산 대응책이 시사하는 점은 명료하다. 아동양 육과 보호가 저출산 정책의 기본적인 전제가 되어야 한다는 것이다. 보 육인프라 확보 없는 일회적인 출산장려금의 지급이나 청년들의 사회경 제적 삶을 개선하지 못하는 결혼장려책으로는 근시안적 출산율 제고정 책의 한계를 극복할 수 없다. 2006년부터 본격화된 한국의 저출산 정책 은 일가정 양립 확산, 결혼 ․ 출산 ․ 양육 부담 경감 확대, 아동 ․ 청소년의 건전한 성장환경 조성 등을 주요 전략으로 채택하였으며, 〔그림 2-4〕와 같이 아동청소년지원정책은 구체화되었다. 그러나 실제로 지난 10여년 에 걸친 저출산 정책은 일-가정 양립 제고와 양육 부담 경감을 중심으로 추진되어왔으며, 아동의 건전한 성장환경과 관련한 정책추진은 매우 제 한적인 것으로 평가되고 있다(이삼식 외, 2013).

〔그림 2-4〕 아동청소년의 건전한 성장환경 조성 구성

자료: 이삼식 외(2013). 저출산고령사회 정책성과평가보고서, p.43

아동양육 및 아동보호를 통한 출산율의 직접적이고 즉각적인 제고료과 를 확인하기 어려울 수 있다. 저출산 문제 자체가 제반의 사회 ․ 경제 ․ 정 치적 맥락 속에서 설명될 수 있는 복합적 문제이기 때문이다. 또한 저출 산 극복에 대한 대응은 아동의 성장환경 전반을 개선하기 위한 장기적인 접근과 사회적 투자를 필요로 하지만, 아동 ․ 가족에 대한 한중일 3국의 사회적 투자 수준은 아직까지는 매우 낮은 수준에 머물고 있다.

한국과 일본의 가족보육분야 공공지출³⁾을 보면, 한국의 경우 2011년 기준 GDP대비 1.16%에 불과하며 OECD평균 2.55%의 절반에도 미치 지 못하는 것으로 나타났다. 그 중, 미취학아동과 가족을 위한 양육수당 지원이 GDP대비 1.01%를 차지하기 때문에, 학령기 취학아동의 건강한 성장을 지원하는 사회적 투자는 극도로 미비한 실정이다. 일본의 경우, 2011년 기준 GDP대비 1.4%로 매우 낮은 수준의 아동가족에 대한 투자 및 지원이 이루어지고 있는 것으로 나타났다(OECD SOCX). 이와 관련 하여, OECD국가의 가족보육분야 공공지출비율과 합계출산율의 상관관 계에 대한 분석결과는 GDP대비 가족 보육분야 공공지출이 클수록 합계 출산율이 높은 것으로 나타났다(조성호, 2015). 〔그림 2-5〕에서 나타난 바처럼, 한국은 OECD국가들 중 합계출산율과 가족에 대한 공공지출이 가장 낮은 나라로 나타났으며, 일본은 그 뒤를 이었다.

3) 가족보육분야 공공지출은 가족수당(family allowance), 산전후 휴가(maternity and parental leave), 기타현금급여(other cash benefits), 영유아 보육(early childhood education and care), 장기요양 서비스(home help/accommodation), 기타현물급여 (other benefits in kind)로 구성됨.

〔그림 2-5〕 OECD 국가의 가족정책 관련 지출 비율과 합계출산율과의 상관관계

주: 1) X축이 가족보육부문 공공지출 예산비율,y축이 합계출산율임 2) 2009-2011년의 지출과 합계출산율을 평균한 값으로 도출

자료: OECD SOCX, Family data base; 조성호(2015). 한국과 일본의 저출산현황과 대응정책, 보건복지 Issue & Focus, p.3.

이상의 논의를 통하여 한중일 3국은 모두 저출산 현상을 경험하고 있 으며, 저출산 고령화의 극복은 장기적으로 사회의 생존과 직결된 중요하 고 심각한 문제로 대두되고 있음을 알 수 있다. 따라서 단기적이고 일시 적인 출산율제고 정책 보다는 긴 호흡으로 저출산 고령화 사회에 대한 대 응책을 마련해 나가야 한다. 보다 근본적이며 장기적인 저출산 문제에 대 한 해법은 결혼, 임신, 출산, 양육에 이르는 생애주기의 전 과정에서 균형 있고 총체적인 사회적 지원과 접근을 필요로 한다. 현재까지 매우 불평등 한 사회적 지원을 받아온 사회집단은 아동이며, 아동의 건전한 양육과 보 호를 위한 공적 투자의 확충은 중요하다. 결론적으로, 근본적인 저출산 극복정책은 “이미 태어나서 오늘을 살고 있는” 아동청소년의 안전하고 건 강한 성장환경을 위한 사회적 투자를 지속적으로 확대하는 방향으로 나 아가야 하며, 이를 위해서는 다양한 사회경제적 위험에 노출되어 있는 취

약계층의 위기아동을 위한 체계적인 사회적 지원체계를 확보하는 일이 우선적으로 고려되어야 할 것이다.