1. 책무성의 개념
책무성이라는 개념은 회계(accounting)라는 개념에 뿌리를 두고 있으 며, 처음에는 부기(bookkeeping)를 수행하고 이를 외부인에게 설명 (audit, account)한다는 좁은 의미의 설명으로부터 비롯되었다.23) 또한 Bovens(2007)와 같은 학자는 그 개념의 근원을 ‘피수탁자가 수탁한 자 에게 부기(booking)를 통해 설명하는 것’에서 찾았으며, 이런 전통적인 신탁의 의무(fiduciary obligation)를 통해 책무성의 의미를 찾으려는 시도는 법학을 비롯하여 정치학 문헌의 많은 예들에서 찾아볼 수 있다.
24) 책무성 개념은 1970년대 미국의 사회 공적서비스인 행정과 교육분야 의 책무성 운동을 중심으로 발전되었으며, 오늘날 미국의 보건의료정책 영역에서도 빼놓을 수 없는 핵심어가 되었다.25)
우리나라의 경우 비교적 행정학과와 교육학계에서 책무성에 대한 논의 가 활발히 진행되어 왔으나,26) 오늘날 우리가 책무성을 말할 때, 책무성
22) 오영호 외(2011). 비영리법인 제도의 개선방안에 관한 연구. 한국보건사회연구원 23) 이숙종, 양세진(2007). 시민단체의 책무성과 정부의 역할에 대한 연구: 행정자치부의 비
영리민간단체 지원 사업을 중심으로. 한국행정학회 pp.1~27
24) 이근찬, 유명순(2011). 의료기관의 조직 책무성: 분석을 위한 모형 개발. 보건행정학회 25) Emanuel, E. J.(1996). A Professional response to demands for accountability:
Practical recommendations regading ethical aspects of patient care. Ann Intern Med. 124(2). pp.240~249
26) 김규태(2001); 김무성(2001); 정우일(1996); 김기경(2004). 책무성의 개념분석, 간호행 정핵회지 10권 2호, pp.233~241 재인용
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27) Batey & Lewis(1982); Day & Klein(1987); Wagner(1989); Wnowdon(1993); 김 기경(2004). 책무성의 개념분석. 간호행정학회지 10권 2호, pp.233~241 재인용 28) Simms, L.(1967), Creating on educational dimate for nursing practice. Br J
Nurs, 9(9), pp.549~554
29) 정우일(1996), 관료제의 책임성과 책무성의 개념정립에 관한 연구, 한양대 사회과학론 집, 제15편, pp.215~270
30) Hull, R.(1981), Responsibility and accountability. analyzed Nurs Outlook, 29, pp.707~712
31) 김규태(2001), “교육적 책무성의 개념적 구조”, 교육행정학연구, 19(2), pp.287~307 32) Bergman, R.(1981), Accountability: definitions and dimensions. Int Nurs Rev,
28, pp.53~59
33) Batey, M. & Lewis, F.(1982), Clarifying automomy and accountability in nursing service. Part I. J Nurs Adm, 12(9), pp.13~18
34) Day, P.and Klein,R.(1987), Accountabilities: Five public services. London:
Tavistock Publications.
35) Wagner ,R.B.(1989). Accountability in education: A philosophical inquiry.
New York: Routledge.
36) 김기경(2004), 책무성의 개념분석, 간호행정핵회지 10권 2호, pp.233~241
37) 이환범, 김태영, 이수창(2005), 행정조직문화 유형에 따른 책무성의 차이 분석, 한국행
Mosher(1982)38)는 책임성을 주관적 책임(subjective responsi-bility)39)과 객관적 책임(objective responsibility)으로 구분하였다. 책 무성은 그 중에서도 객관적 책임인 법, 규칙 등과 같은 근거에 기반을 두 고 개인 업무활동을 정당화하는 개념으로 보았다. Cooper(1990)40)도 책임을 주관적 관점과 객관적 관점으로 나누어 보고 있다. 이때 객관적 책임은 외부로부터의 기대와 관련된 것으로 법 준수에 대한 책임을 포함 하고 있으며, 실행에 대해 외부에 지게 되는 책임으로 법, 조직, 사회적 요구 등으로 설명될 수 있는바, 이는 앞서 전술한 협의의 책무성에 상응 되는 개념이다. 이에 반해 주관적 책임은 행위자 스스로 책임이 있다는 것을 자각하고 도덕적 책임을 자각하는 것으로 충성, 양심, 일체화와 같 은 경험으로 설명된다.
Dwivedi와 Jabbra(1989) 그리고 Ott와 Dicke(2000)는 책무성을 복 합적 관점에서 접근한다. 이들은 책무성이 조직적, 법적, 전문적, 정치적, 도덕적 요소를 가지고 있다고 보았다. 다른 여러 학자들도 책무성에 대해 이들과 유사한 접근을 하고 있다. 예를 들어, Stone(1995) 역시 책무성 이 관리, 법, 투표자 관계, 시장, 의회통제와 같은 복합적 관계에 의해서 형성된다고 주장한다. 그리고 Romzek과 Dubnick(1987)41)는 책무성 을 보다 광의적인 관점에서 조직내부 및 조직외부 관계 그리고 책무성에 의한 통제수준의 고(高) 및 저(低) 분류기준을 근거로 사분법적 복합책무
정학회 2005년도 춘계학술대회 발표논문집, 2005.4, pp.541~558
38) Mosher, Frederick. (1982). Democracy and the Public Service. NY: Oxford University Press
39) 주관적 책임은 자기인식, 양심, 도덕성 등과 같은 개인의 내적 양심에 기반을 두고 행동 하는 책임의식을 의미한다.
40) Cooper. T.(1990). The Responsible Administrator: An Approach to Ethnics for the Administrative Role. San Francisco: Jossey-Bass.
41) Romzek BS, Dubnick MJ.(1987). Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy. Public Administration Review, 47(3), pp.227~238.
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성 분류체계를 강조하였다.
한편에서는 책무성의 보편적 정의를 찾는 대신 공통된 특성을 일별하 려는 시도도 찾아볼 수 있다. Ebrahim(2010)과 같은 학자는 책무성이란 투명성(transparency), 응답성이나 정당화 과정(answerability or jus-tification), 순응(compliance), 강제 또는 제재(enforcement or sanctions)를 기본으로 하여 구성되는 개념이라고 설명한다. 여기서의 투명성은 조직이 수집한 정보가 공적 감시(public scrutiny) 목적으로 접 근 가능해야 한다는 것이며, 응답성 또는 정당화 과정은 합당한 질문을 받았을 때 조직이 내린 결정과 수행한 행위의 이유를 제공하는 것이다.
순응은 과정과 결과에 대한 모니터링과 평가를 받는다는 것을 말하고, 마 지막으로 강제 및 제재는 앞서 말한 순응, 정당화 증명, 투명성이 부족할 경우에는 법적 제재를 받는 것을 의미 한다.42)
한편 김기경(2004)은 책무성의 선행요인으로 의무임무, 수행능력, 지 식, 기술, 가치, 경험, 권한, 권한부여, 책임성 및 자율성 등을 포함하고 있다. 특히 이 연구는 전문직 발전, 보건의료서비스의 질 향상, 공공의 안 전보호, 대상자와의 협력, 스트레스와 긴장 등의 발생과 같은 책무성의 결과를 예상함으로써, 책무성에 대해서 비영리조직의 책무성에 대한 더 많은 관심을 가져야할 필요성을 부각시키고 있다는 의미를 지닌다.43)
이상의 논의를 종합하면, 일반적으로 책무성은 책임성을 전제조건으로 하며, 전통적 의미의 책무성은 보다 높은 감독자 혹은 상급기관에 대한 절차적 설명가능성을 의미하고 있다. 이러한 이유로 사적 영역에 비해 목 적을 명시하기 힘든 공적영역에 있어서의 책무성의 개념은 명확하게 정 의되기 힘든 측면을 가진다. 그럼에도 불구하고 시민사회 혹은 기타 공적
42) 이근찬, 유명순(2011). 의료기관의 조직 책무성: 분석을 위한 모형 개발. 보건행정학회 43) 김기경(2004). 책무성의 개념분석. 간호행정학회지 10권 2호, pp.233~241
영역에 있어서 책무성은 그 사회적 책임을 요구하는 핵심 용어로 사용되 어 왔으며, 현재 더 큰 사회적 요구에 직면해 있다. 이러한 사회적 요구에 적합하게 반응하기 위해서는 책임성의 절차적 측면을 강조하는 기존의 협소한 책무성 개념의 수정과 정립이 필요하다. 따라서 보다 포괄적 책무 성 개념이 필요하며, 확대된 책무성 개념은 공정성, 정당성 등 도덕적 부 문을 포함하는 것이고, 주변 환경이라는 외부적 조건에 따라 새로운 전략 적 개념을 요구받는 개념이라고 할 수 있다.44)
2. 비영리 법인의 책무성
비영리조직의 책무성 분류에는 Kearns(1994)45)의 이론이 널리 인용 되고 있는데, Kearns은 ‘전략적 조직 관리’의 시각에서 출발하여 조직의 역량과 외부 환경을 정밀하게 조사(scanning, 精査)한 뒤 해당 조직에 가 장 적합한 책무 수행의 절차와 방법을 찾고자하였다(Kearns, 1994;
1996). Kearns는 이 연구의 결과로서 외부 통제의 성격과 조직 내부 대 응이라는 두 기준을 조합하여 모두 네 가지의 책무성, 즉 순응을 강조하 는 법적 책무성(compliance accountability), 반응성을 강조하는 협상 된 책무성(negotiated accountability), 상황 판단에 따르는 재량적인 책무성(discretionary accountability), 그리고 옹호와 변호를 위한 예 견적인 책무성(anticipatory accountability)을 제시하였다.46)
이외에도 다수의 학자들이 다양한 기준으로 비영리조직과 관련한 책무 성 분류를 시도하고 있다. Salamon은 비영리조직의 책무성을 누구에게,
44) 최준규(2008). NGO운영과 책무성에 관한 연구. 성균관대학교 석사학위 논문
45) Kearns KP.(1994). The Strategic Management of Accountability in Nonprofit Organizations: An Analytical Framework. Public Administration Review, 54(2), pp.185~192.
46) 이근찬, 유명순(2011). 의료기관의 조직 책무성: 분석을 위한 모형 개발. 보건행정학회
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무엇에 대하여, 어떻게 책임을 지는가와 관련하여 재정적 성실성, 내부 거버넌스 구조, 임무에 대한 목적 유지의 책임 그리고 효과성에 대한 책 임 등의 네 가지로 제시하고 있다.47) Oliver(1990)48)는 책무성을 수행 주체 기준으로 분류하여 정치적 공적 책무성과 소비자 지향적 행정적 책 무성으로 분류한다. 또한 정부의 수행달성도에 따라 책무성을 다섯 단계 로 분류한 Tomkins도 있다.49)
이처럼 비영리기관의 책무성 분류는 그 정의를 어떻게 내릴 것인가, 유 형을 어떻게 구분할 것인가, 어떤 유형의 책임을 강조할 것인가를 둘러싸 고 여러 학자들에 의해 구분되었으나, 그 중 큰 흐름은 책무성을 내부적 책무성과 외부적 책무성으로 구분하는 것이다. 이에 본 연구에서는 이러 한 여러 측면을 정리하여 내부적 차원에서 절차적 측면을 강조한 책무성 과 외연적으로 보다 확장된 외부적 차원의 책무성으로 구분하여 연구를 진행하고자 한다. 좀 더 구체적인 비영리기관 책무성의 내용적 특징을 나 누면, 아래 <표 2-6〉과 같다.
47) 김시영, 노인만, 이명숙(2004). 지방NGO의책임성확보. 한국지방자치학회. 2004년도 하 계학술대회.
48) Oliver C.(1990). Determinants of Interorganizational Relationships: Integration and Future Directions. The Academy of Management Review. 15(2).
49) 이자성(2004). 정보공개제도와정부의책무성에관한한국과일본비교. 한국행정학보
구분 의미 측정방법