지표의 기능에 관해 가장 먼저 논의한 학자가 모져(M oser, 1973)이다. 모 져는 지표를 사회적 조건과 정책에 대한 보고와 변동을 알려주고 평가하는 역할들을 한다고 그 기능적인 관심을 제시하였다. 랜드(Lan d, 1983)는 이러 한 지표의 기능과 관련한 논의들을 종합하여, 지표의 기능을 크게 사회공학 적 기능(social en gin eerin g)과 사회보고적 기능(social rep ortin g)으로 나누었 다(한국보건사회연구원, 1995: 37-39; 김영화 외, 1997: 15-16). 먼저 사회공 학적 기능은 규범적 지표와 같이 지향하는 목표 달성도를 평가할 수 있는 자료를 제공함으로써 정책 수립의 기초자료로서 활용될 수 있는 지표의 기 능을 강조한 것이다. 사회보고적 기능은 지표의 기술적 성격을 강조하는 것으로써 사회의 제반 특징에 대한 우리의 이해를 증진시키기 위하여 사회 적 측정과 분석에 초점을 맞춘다.
하지만 앞에서 살펴 본 지표의 규범적 성격과 기술적 성격이 서로 떨어져 있는 것이 아닌 것처럼, 지표의 이러한 두 기능도 서로 배타적으로 볼 성질 의 것이 아니다. 그것보다는 사회정책의 기반제공의 기능과 사회계몽적 기 능 중 어느 것을 강조하느냐에 따라서 사회지표의 지향점이 달라질 수 있다
는 점을 인정하여야 할 것이다. 정책분석적 접근을 강조하는 사회공학적 입장에서는 규범적인 복지지표에 보다 더 많은 강조점을 둘 것이며, 사회보 고적 기능을 강조하는 입장에서는 사회조건, 지향, 해석과 설명들에 대한 기 술적인 지표들에게 더 많은 관심을 둘 것이기 때문이다.
사회공학적 시각에서는 사회지표를 사회정책이 지향하는 변화를 향한 목 표 또는 산출 변수로 파악한다. 지표의 사회정책적 기능을 강조하는 것은, 사회지표가 특정한 사회정책을 평가하고 사회체계를 발전시키며, 국가목표 와 그 우선 순위를 설정하는데 도움을 준다는 점을 강조한다. 이는 사회의 목표에 대한 동의를 바탕으로 개인과 사회적 조건들에 대해 의미있는 생활 의 질 에 관한 지표를 만들어야 한다는 것을 전제로 한다.5)
사회보고적 시각에서 지표는 사회조건들과 그것들의 각 부분의 시계열적 변화를 나타내 주는 사회적 인덱스(in dex)에 불과하다. 이는 지표의 객관적 또는 주관적 복지(w ell-bein g)이라는 한 측면을 부각시키기보다는 사회적 조 건과 변화에 대한 보다 포괄적인 개념의 구성을 통하여 대중들의 이해를 돕 는 것을 사회지표의 기능이라고 보는 것이다. 따라서 이런 시각에서 보는 지표는 실행되는 정책이라기 보다는 일반적인 정책의 틀을 형성하는 데 어 떤 기여를 할 것으로 기대되는 것이다.6)
이처럼 지표에 대한 사회공학적 시각과 사회보고적 시각 중 어느 기능을 우선 하느냐에 따라서 서로 다른 관심사와 기대들이 다르게 나타나지만, 그 렇다고 하여 반드시 서로의 기능을 배제하는 것은 아니다. 오히려 사회지 표의 하위영역으로서 교육지표의 경우, 사회공학적 기능과 사회보고적 기능 을 포괄하려는 모습을 보여준다. 예컨대, 존스톤은 교육지표의 기능으로서, 첫째 보다 명료하고 구체적인 진술 및 목표를 제시하는 정책의 기술과 개발 기능, 둘째 변화의 모니터링 기능, 셋째 교육체제 발전의 기능, 넷째 교육체
5) 이러한 시각의 대표적인 연구로는, MacRae( 1985)나 U.S. Department of Health, Education, and Welfare(1969) 등을 참조할 수 있다.
6) 이러한 시각의 대표적인 연구로는, Biderman( 1966), Moore & Sheldon(1968) 등이 있다.
제 분류 등의 기능으로 구분하고 있다(Joh n stone, 1981). 또 한국교육개발원
이와 같은 논의를 통해서 본다면, 직업교육훈련지표는 다음에서 제시하는 여러 가지의 기능을 충분히 포괄할 수 있어야 할 것이다. 그 기능의 핵심은 직업교육훈련지표가 함축하고 있는 정책적 판단 기능과 직업교육훈련의 실 태평가 및 예측이 주축을 이루는 기능이다. 여기에는 다음과 같은 직업교 육훈련지표의 기능들이 구체적으로 수행되어야 할 것이다. 첫째 직업교육 훈련정책의 목표, 추진과정, 그리고 정책의 결과예측 및 평가와 관련된 지표 들, 둘째 직업교육훈련 실태의 측정, 그리고 직업교육훈련 결과에 따른 향후 예측 및 평가와 관련된 지표들, 셋째 직업교육훈련 실태 변화과정과 관련된 자료의 측정 및 평가, 그리고 향후 직업교육훈련 변화과정 예측 등의 기능 이 포함되어야 한다.
하지만 지표는 절대적인 기능을 가진 것이 아니라 다음과 같은 몇 가지 한계도 가지고 있다(김영화 외, 1997). 첫째, 지표의 가치지향성 문제로서 지표가 어떤 소기의 목적에 대한 달성도를 나타내려는 경우, 과연 목적에 대한 합의는 누구의 의견을 바탕으로 이루어 졌느냐하는 문제가 발생한다.
우리가 어떤 정책을 수립하는 단계에서는 다양한 의견 속에서 하나의 합의 를 도출하는데, 일반적으로 지표의 가치지향과정은 정치적 결정에 따라 이 루어지기 때문이다.
둘째, 지표의 계량화 또는 수치화와 관련된 문제로 양적인 측정을 위한 조작화 과정이 얼마나 타당하고 신뢰할 수 있는가 하는 것이다. 과연 지표 가 나타내고자 하는 현상을 제대로 반영하고 있는지, 혹 극히 일부분만을 나타내거나 상관성이 높은 유사한 다른 현상을 반영하고 있는 것은 아닌지 하는 문제가 제기될 수 있다. 이는 특히 주관적 지표와 같이 계량화하기 어려운 지표일 때 타당성의 문제가 크게 제기될 수 있다.
셋째, 지표가 이론에 입각한 체계적인 분석이 아니라, 어떤 특수한 문제의 정책적인 결정에 관련된 정보 제공으로서 구체적인 요구에 의해 일회적으로 설정된 경우는 자료의 임의성을 피하기 어렵다는 것이다. 정보사용자인 관 료나 정치가의 요구에 따라 지표의 방향이 선정되거나 지표가 이들의 기대 와는 다를 경우에, 지표의 내용이 왜곡되거나 본래의 목적과는 다르게 이용
될 수도 있다.
이와 같은 지표가 가질 수 있는 한계를 명확히 인식하고 이를 보완할 수 있는 방법들이 점차 늘어날 때에 보다 정확한 지표를 설정할 수 있는 가능 성들이 증가할 것이다.