38 사회적 돌봄서비스 강화를 위한 법제 연구
서구 복지국가에서는 1970년대부터 돌봄 영역을 사회적 책임의 영역으로 포섭하여 공 공서비스 전달체계 하에서 제공하고 있다. 전통적으로 비공식 영역에서 주로 여성 가족 구성원에 의해 공급되어진 돌봄은 1990년대 이후 더 이상 가족구성원의 전적인 부담이 아니라 사회적 차원에서 새로운 공급 방식이 주목을 받고 있다.6)
가족구조의 변화에 대한 돌봄의 사회화 정책의 대응이 어떤 성격을 띠는가 하는 것은 정책의 내용에 따라 달라질 수 있다. 무엇보다 정책의 급여가 ‘현금’ 형태로 지불될 것인 지, ‘서비스’ 형태로 지급될 것인지에 따라 돌봄의 사회화 결과가 달라질 수 있다.7) 즉, 현금으로 지급될 때에는 돌봄 노동의 가치를 일정 수준의 사회적 급여를 통해 인정하고 보상하는 방식으로 돌봄에 대한 경제적 부담은 어느 정도 사회화되지만, 여전히 돌봄을 담당하는 주체는 ‘가족’이라는 점에서 돌봄 노동의 육체적 정신적 부담은 그대로 남게 된다. 이와 같이 돌봄 노동의 주체가 가족이 될 경우에 주로 여성이 돌봄 노동을 담당하 게 될 가능성이 높고, 이것은 결국 경제활동 이전의 단계로 회귀하는 것을 의미한다. 반면 에, 돌봄에 대한 정책 급여가 ‘서비스’로 제공될 경우에 돌봄의 경제적 부담 뿐만 아니라 돌봄 노동의 정신적 육체적 부담까지 사회화가 가능하다.8) 이러한 경우에도 서비스 공급 주체가 누구인가에 따라 결과가 달라질 수 있다. 즉, 서비스 공급주체가 국가일 때, 국가 가 직접 서비스를 제공하여 돌봄 노동의 부담을 완화시킬 수도 있지만, 서비스 구매비용 을 지원할 경우에 시장을 통해 제공되는 돌봄 서비스의 질이 낮고 시장 외에는 서비스 공급자가 없는 경우에 가족은 시장의 서비스를 구매하는 대신 가족이 돌봄서비스를 대신 하는 선택을 하게 될 수 있다.9) 이와 같이 돌봄의 사회화 정책도 그 정책의 급여 내용, 전달체계 등에 따라서 가족의 돌봄 부담을 사회화하는 결과를 가져올 수도 있지만, 반대 로 여성 돌봄에의 의존성을 유지시킬 수 있는 반대의 결과를 가져올 수도 있다.
6) 강상경 외, 돌봄서비스 산업육성을 위한 제도화 방안, 보건복지부 연구용역보고서, 서울대학교 산학협력단, 2010. 12, 3쪽.
7) 류연규, 가족의 돌봄 공백에 대응하는 돌봄의 사회화 정책의 성격 규명, 비판사회정책, 제37호, 2012, 120쪽.
8) 류연규, 앞의 논문, 121쪽.
9) 류연규, 앞의 논문, 122쪽.
제2장 돌봄서비스의 제도화의 이론적 배경과 현황 39
2. 돌봄의 시장화 또는 민영화
급격히 증가하는 돌봄 수요에 대응하기 위해서 돌봄 영역에 민간 부문의 참여는 필연 적인 것이었다. 돌봄서비스 시장에 민간 영리기관의 진입이 허용됨으로써 서비스 제공에 있어서도 공급자간 경쟁이 이루어졌고, 서비스 이용자는 다양한 공급자 가운데서 선택을 할 수 있게 되었다. 이와 같이 서비스 이용자의 선택권이 강화되기 위해서는 서비스 제공 자에 대한 객관적이고 공정한 정보의 접근이 보장되어야 할 것이다. 민간 부문이 서비스 제공을 담당하게 되면서 정부는 이러한 서비스를 구매하기 위한 비용을 지원하는 등 재 정 지원의 역할도 중요하지만, 서비스 공급자의 난립 및 서비스의 품질 저하를 예방할 수 있는 서비스 품질관리의 역할이 강조되었다.
돌봄서비스의 민영화 또는 시장화로의 변화 양상은 다음과 같은 세가지 측면으로 구체화 되었다.10) 첫째, 서비스의 공급 영역에 민간부문, 특히 민간 영리부문의 진입을 허용, 확대 함으로써 공급주체를 다변화하고, 이를 통해 서비스 공급자간 경쟁을 유발하였다. 둘째, 서비스 이용자가 서비스 공급자를 선택할 수 있게 하고, 정부는 이용자에게 서비스 비용을 직접 지원해주는 등의 방법을 통해 이용자의 선택행위를 강화함으로써 공급자간 경쟁을 심화시키고, 이용자의 욕구를 서비스 내용에 좀 더 잘 반영할 수 있도록 하였다. 셋째, 서비스가 민영화되면 공공부문의 직접적 통제를 받지 않는 다양화된 공급주체가 등장하기 때문에 정부는 서비스의 품질을 관리, 감독하기 위한 역할에 중점을 두게 되었다.
국가가 돌봄의 시장화 또는 민영화를 추진하는 방식은 그 국가의 이데올로기, 역사적 상황 등에 따라 다르게 나타난다. 예컨대, 영국처럼 시장화를 전면 수용해서 민간 부문이 서비스 제공을 담당하고, 정부는 이를 관리 감독하면서 재정지원을 하거나 품질 관리를 하는 형태(시장주의 모델)가 있다. 스웨덴 등 북유럽 국가는 서비스 제공은 국가 등 공공 부문이 담당하면서 뒤늦게 민간 부문의 참여를 허용하였고, 서비스 제공 대상 범위가 포
10) 조남경 외, 성인 재가돌봄 서비스의 재정지원 방식과 그 변화 – 영국, 미국, 스웨덴, 싱가폴, 일본, 한국을 중심으로 –, 2013 사회정책연합학술대회 특별세션 발표용 원고, 2013, 1쪽 참조.
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괄적이고 돌봄 노동이 공식적 성격을 가지며 서비스의 질적 수준이 담보되어 있는 것이 특징(공공서비스모델)이다. 독일은 조합주의 관점에서 영국보다 늦게 시장화를 채택하였 으나 현재 민간 부문에 의해서 서비스 제공이 이루어지고 있고, 정부는 가족으로부터 돌 봄을 받을 수 없는 사람들을 대상으로 서비스 구매할 수 있도록 재정을 지원하는 역할을 담당하고 있다(보충주의 모델). 한편, 일본과 같이 돌봄은 가족의 영역이라는 기본 전제 하에 2000년이 되어서야 사회복지서비스 제공의 기본구조를 행정조치제도에서 제공자와 이용자간 계약 방식으로 전환하였고, 민간의 참여가 늘어나고 있다(가족주의 모델).
3. 사회적 권리성 인정
사회서비스를 배려나 시혜, 혹은 개인이나 가족의 책임으로 인식하는 기존 전통적인 관점을 취하게 되면, 서비스 공급자는 ‘대상자’에 대한 상대적 우위의 관계에 위치하게 되며, 이러한 공급구조 하에서 실제 서비스를 제공하는 노동자 역시 봉사와 희생이라는 틀로 포섭된다.11) 그러나, 사회적 권리로서 사회서비스를 인식하는 경우에 모든 시민이 돌봄의 대상자이며, 서비스 제공의 책임성을 공유하는 지위를 갖게 된다. 이는 단순히 서비스 이용자가 급여를 제공받을 자격이 부여된 ‘수급권자’의 위상을 갖게 된다는 의미 를 넘어서는 것이며 제공자에 대한 노동자로서의 권리까지 포괄하게 되는 것이다.12) 즉, 사회적 권리로서 사회서비스를 바라보게 되면, 노동자로서 사회서비스 제공자와 이용자 로서 사회서비스 수급자라는 양자 간 권리가 상충되는 것이 아니라 상호보완적이고 협력 적인 연대관계에 놓이게 되는 것을 의미한다.13) 우리나라 헌법은 제34조제1항에서 모든 국민에게 인간다운 생활을 할 권리를 보장함을 천명하고 있고, 개별 법령에서는 사회보장 수급권을 구체화하고 있다. 즉, 사회보장기본법 제9조14)에서는 사회보장을 받을 권리
11) 김철 외, 사회서비스 전달체계 개편방안: 사회적 돌봄서비스를 중심으로, 사회공공연구원, 2015, 15쪽.
12) 김철 외, 앞의 보고서, 15쪽.
13) 김철 외, 앞의 보고서, 15쪽.
14) 사회보장기본법 제9조(사회보장을 받을 권리) 모든 국민은 사회보장 관계 법령에서 정하는 바에 따라 사회보 장급여를 받을 권리(이하 “사회보장수급권”이라 한다)를 가진다.
제2장 돌봄서비스의 제도화의 이론적 배경과 현황 41
를 명문으로 규정하고 있고, 사회복지사업법 제33조의2 제1항15)에서도 사회복지서비 스 제공을 신청할 수 있는 권리가 명시되어 있다.