(1) 도심쇠퇴의 내용
도시에 있어서 쇠퇴란 고수준의 실업과 빈곤, 주택의 악화, 도시기반시설의 노 후화 등 사회적, 경제적, 환경적 문제가 공간적으로 집중하는 것을 의미한다. 특 히 도심지역의 쇠퇴는 도심의 기존기능이 외곽지역으로 이전되거나 새로운 도시
기능을 더 이상 수용하기 어려운 여건이 되어 도심 내에서 인구, 도시경제, 물리 적 환경 등의 양적, 질적 저하현상이 나타나고, 이로 인하여 사회․경제적, 물 리․환경적 도시문제를 야기하고 있는 상황이다.
도심쇠퇴는 도심중핵부에서 도심의 본연의 기능인 상업‧업무활동이 활력을 잃고 위축되어 매출액과 고용이 감소하는 양상으로 나타난다. 경제적 활력의 상 실은 도심지역에 대한 재투자를 억제함으로써 공공기반시설의 부족, 건축물이나 구조물의 노후불량화로 이어진다. 경제적 활력의 쇠퇴와 물리적 여건의 노후화 는 복합적으로 작용하여 도심지역의 사회적, 문화적 측면에도 악영향을 미친다.
거주하는 주민의 절대수가 감소하여 주․야간인구의 격차가 커지고 소위 도심공 동화 현상이 초래된다. 절대인구의 감소뿐만 아니라 중산층의 유출로 저소득층 또는 노령인구의 비율이 높아지고 도시사회적인 문제를 초래하기도 한다. 미국, 영국 등 서구국가에서는 도심에 있어서 경제적, 물리적 쇠퇴 뿐만 아니라 소수민 족의 집적, 빈곤계층의 비율 증대 등 사회적 조건의 악화의 도심쇠퇴 현상을 경 험하고 있다.
도심중핵부를 둘러싸는 도심주변부에서도 여러 가지 부정적인 양상이 보인다.
도심주변부는 도심중핵부의 배후지로서의 역할을 하여 왔으나 상주인구가 감소 하고 기능이 단순화됨에 따라 더 이상 도심중핵부를 지원하는 역할을 수행하지 못한다. 이에 따라 지가는 장기적으로 낮은 수준에 머물러 있게 되고 나아가 도 심재개발의 가능성을 상실하고 낙후된 도심한계지역(marginal area)으로 전락하 게 된다.
결과적으로 도심이 쇠퇴하면 도심기능이 단순화되고 외곽지역을 불필요하게 확산시키고 도시기반시설 설치 및 관리의 비효율화를 초래하게 된다. 나아가 도 시전체의 성장을 이끄는 동력을 잃게 된다.
(2) 도심쇠퇴의 일반적 원인
도심이 쇠퇴하는 원인은 시대적인 상황이나 국가에 따라 다양하다. 선행연구
에서 제시되었던 도심쇠퇴 원인들을 도출하여 정리하면 다음과 같다. Berg 등 (1982)은 전술한 바와 같이 도심과 비도심지역의 인구변화 추세를 연관시켜 교외 화 단계에서의 도심인구감소와 도심활력 저하를 설명하고 있으며, Sinclair(1983) 는 내부시가지의 쇠퇴가 탈공업화, 서비스화, 저성장상태인 시장지향적 서방선 진국의 공통적인 제로 섬 게임의 결과라고 하고 있다. 영국 환경부의 환경백서 (1977)는 인구와 고용의 분산을 꾀하는 신도시 개발위주의 도시정책이 내부시가 지 쇠퇴의 원인이라고 하고 있다. Bramley(1980), Nabarro(1980), Smith(1980)는 내 부시가지 문제점의 핵심은 실업요인이고, Lawless(1981)는 도시쇠퇴의 주요인은 고용의 감소이고 부차적 요인은 주택수준의 저하, 교육 및 공공서비스 공급부족 그리고 이들의 상호작용에 기인한다고 주장하였다.13)
田口芳明(1995)은 급속한 공업화와 도시팽창시대에 충분한 기반시설 정비가 없었으며 정비수준의 격차는 토지이용전환능력의 차를 가져와서 내부시가지의 구조적인 쇠퇴를 초래한다고 하였다.14) 또한 Byrum(1992)은 교외화와 사회적 분 리경향에 따른 주택시장, 그리고 교외개발을 촉진시켜온 공공정책상의 요인을 내부시가지 쇠퇴의 주요인으로 들고 있고 그 예로서 미국의 미네아폴리스, 세인 트 폴의 쌍둥이 도시로 제시하였다.15)
이와 같이 도심의 쇠퇴원인은 각 도시가 갖고 있는 역사적 배경과 현재의 상황 에 따라서 다양하게 제시되고 있으며 이들은 상호 복합적으로 작용하기도 한다.
또한 국가에 따라서도 도심쇠퇴의 기본적 원인이 다르게 나타났다. 이상대(1996) 는 <표 2-1>과 같이 문헌조사를 통하여 서구국가와 일본의 경우 도심쇠퇴원인에 해당되는 것을 비교․정리하였다.16)
13) 김창석 외, 2000, 전게서, 서울 : 보성각, pp146-157
14) 田口芳明. 1995. "都市の成長管理と衰退地域". ｢都市計劃｣. 東京. 192號. pp.44-45
15) Oliver E. Byrum. 1992. Old Problems in New Times : Urban strategies for 1990s. Chicago : American Planning Association. pp.15-35
16) 이상대. 1966. ｢서울시 내부시가지 쇠퇴현상의 진단에 관한 연구｣. 서울대 대학원. p.31
<표 2-1> 각국의 도심쇠퇴 원인 비교
도심쇠퇴 원인 영국 서독 프랑스 이탈리아 미국 일본
상주인구 감소 ○ ○ ○ ○
고용감소 ○ ○
이민자 집중 ○ ○ ○ ○ ○
주택의 상업용도화 ○ ○ ○ ○
제조업 인구 감소 ○ ○ ○
고지가화 ○ ○ ○ ○
교통혼잡 ○ ○ ○ ○
기반시설 부족 및 노후화 ○ ○
물리적 노후화 ○ ○ ○ ○ ○
저소득계층의 집중 ○ ○ ○
사회적 갈등 증폭 ○ ○
도심 활력 감퇴 ○ ○ ○ ○
공공정책 및 제도 부재 ○ ○
자료: 이상대, “서울시 내부시가지 쇠퇴현상의 진단에 관한 연구”, 1996, 서울대, p.31(재구성)
(3) 도심활성화의 필요성
도심지역에는 인구 및 각종 기능의 집적은 물론이고 오랜 기간 동안 문화와 전통 등의 역사적 자산이 축적되어 있다. 기성시가지가 다가오는 다음 세대를 향 한 양호한 도시자산으로 재생하기 위해서는 지역의 활력원으로 일정한 역할을 수행하여온 도심의 활성화를 기하는 것이 급선무이다.
도심은 교외화의 진전 등에 의해 교류의 장, 생활거점의 장으로서의 중심성이 약해지고 매력이나 편리성도 저하되고 있다. 현재 많은 도시에서 이 문제에 대한 연구가 진행되고 있지만 지금까지의 공공사업과 같이 행정주체의 수법만으로는 한계가 있고 크게 진척되지 않고 있다. 특히 지방도시에 관해서는 인구감소․고 령화의 진전이 현저하고 지역의 활력이 한층 저하되는 것이 우려되기 때문에 종 합적인 활성화 방안을 강구할 필요성이 높아지고 있다.
따라서 도심지역은 여전히 해당 도시에서 가장 중요한 위치를 점하고 있으므 로 지속적으로 도시전체의 발전을 선도하지 않으면 안된다. 특히 정보화, 지방화, 세계화 등 사회․경제적 상황의 변화를 적극 반영하여 불가피하게 퇴출하는 일 부의 도심기능을 대체할 수 있는 새로운 기능을 수용함으로써, 여러 가지 요인에 의하여 쇠퇴하는 도심을 재생시켜 도시중심으로서의 활력을 유지하도록 하는 것 이 절대적으로 요구된다.