대륙형 복지국가는 비스마르크형(Bismarckian) 복지제도를 근간으로 한다. 이들 국가는 에스핑 앤더슨에 의하면 보수주의적 복지국가로 분류 되며, 팔리에(Palier, 2010)는 복지국가 유형 중 가장 많은 개혁(reform) 을 겪고 있는 국가군으로 평가하고 있다. 이들 국가 중 상당수는 이미 경 제위기 이전부터 복지제도의 개혁을 추진하였던 것으로 판단된다. 본 연 구에서 대륙형 국가로 선정된 국가들(네덜란드, 프랑스, 오스트리아, 독 일, 벨기에) 또한 범위와 정도의 차이는 존재하나, 대륙형 국가의 가장 주
요한 사회보장제도라 할 수 있는 연금제도의 개혁을 위기 전후에 시행했 으며, 고용 안정을 위해 노동시장정책을 통한 민감한 대응을 펼쳤다는 공 통점이 있다. 그 밖에 국가에 따라 보건의료정책과 돌봄노동 관련 각종 수당의 급여 수준과 선정기준의 변화가 관찰된다. 하지만 국가별로 모든 부문의 개혁과 대응과정을 서술하기에는 한계가 있기에, 국가별로 특징 적인 부분에 대해서만 간략하게 정리하고자 한다.
네덜란드는 2차 세계대전 이후부터 1970년대까지 압축적인 성장을 경 험하였고, 매우 관대하고 급여 수준이 높은 사회보장제도를 형성하였다 (정홍원 등, 2012, p,14). 하지만 2008년 경제위기와 2011년 유로존 재 정위기로 인해 네덜란드의 재정 상태도 악화되었으며 기존의 자유민주당 과 기독민주당 연정이 붕괴되고, 자유민주당과 노동당이 연합정부를 구 성하게 된다. 이 연합정부는 연정합의서를 통하여 재정적자 감축, 주택담 보대출의 이자 소득공제 폭 감축, 실업수당 감축 등 해고규제 완화 등에 대한 합의를 이루었다(KOTRA, 2013, p,5). 재정의 지속가능성 추구를 위해 복지개혁 부문에서 정부가 추진한 것은 정년연장, 노동시장 참여 유 도, 아동수당 삭감 등이었다. 네덜란드는 기업연금과 개인연금의 확충을 통해 민간부문 비중을 꾸준히 확대해 왔기 때문에 연금의 재정불안정 요 소는 다른 국가에 비해 비교적 적은 편에 속하였다고 볼 수 있다(최성은, 2012; 정홍원 등, 2012). 그럼에도 불구하고 법정 퇴직연령의 상향 조정 과 장기요양제도에 대한 지방정부의 역할 확대를 추진하고, 아동수당과 부모의 노동시장 참여를 연계하고 아동수당의 종류를 제한하였다(최성 은, 2012).
네덜란드 정부는 이미 실업급여나 건강보험의 복지혜택을 줄이며 정부 부담을 줄이는 방향으로 정책을 수립하고 있으며, 사회적 약자에게 제공 되는 복지와 그들의 사회적 참여(지역사회에 대한 봉사활동)를 연결시키
는 방안을 모색하고 있다(KOTRA, 2013, p,19). 하지만 네덜란드의 경 제위기 대응 접근방식의 특징은 정부가 경제위기에 대한 대응을 이끄는 중심목표로 사회통합을 꼽고 있다는 것이다. 그리고 “복지에 앞서 노동 (Work Before Welfare)”을 강조하고, 훈련 및 재훈련을 통한 유동성 증 진을 정책적으로 지향하고 있다는 점이다. 이러한 네덜란드의 위기 대응 정책의 유효성에 대한 평가는 복지국가와 노동시장의 개혁작업이 완료된 것으로 파악되기 때문에 대체로 긍정적이다(홍석표 등, 2009, p,5).
네덜란드가 이른바 ‘수동적 복지’에서 ‘능동적’ 복지국가로 전환한 대 륙 복지국가의 성공적 사례로 인식되는 반면, 벨기에는 대륙형 복지국가 의 전형을 유지한 것으로 평가받는다(Palier, 2010). 벨기에의 복지는 네 덜란드의 경우처럼 활성화에 성공하는 등 두드러진 전환은 아니었지만, 벨기에의 비스마르크형 시스템은 최소소득(minimum income) 보장과 보편적 보장에 중점을 두는 일종의 자기변혁적인 성격으로 점진적인 변 화를 꾸준히 거쳐 왔다(Hemerijck & Marx, 2010, p,130). 특이한 점 은, 이러한 변화가 비스마르크형 사회보장의 핵심 수혜자라 할 수 있는 사회보험 가입자들에게 이익을 가져다주는 방향이 아닌 사회보험 시스템 의 외부자들, 즉 여성, 청소년, 장기실업자들의 최소소득 보장을 진전시 키는 데 주안점을 두었다는 것이다. 그리고 이러한 벨기에의 시스템 변화 는 경제위기와 같은 외부충격에 의한 대규모의 일자리 손실, 예산 제약에 대응하는 것이었다(Hemerijck & Marx, 2010, p,148).
2008년 경제위기 이후 대부분의 국가와 마찬가지로 프랑스 역시 마이 너스 경제성장, 실업률 증가 등 심각한 경기 불황 상황에 직면하게 되었 다. 그중에서도 프랑스가 여타 국가에 비해 더욱 심각한 문제는 일자리 감소였다(어기구 등, 2009, pp,55-56). 이에 프랑스 정부는 2008년부 터 고용과 관련된 여러 조치를 발표하였다. 이 당시 프랑스 고용 정책의
특징은 규제 완화를 통해 고용 시장의 유연성을 확보하고 그에 따르는 부 담은 정부가 사회비용으로 지출하는 것이었다. 즉 노동시장에서의 상호 합의 파기 제도, 명시적 기간제 근로계약 제도의 도입을 통해 프랑스식 노동 유연보장 틀을 구축하려 시도하였다(어기구 등, 2009, p,73). 2012 년 집권한, 사회당의 프랑수아 올랑드 대통령은 재정긴축 중심의 경제위 기 대처에 반대하면서 확대적인 재정정책 추진과 함께 정부 지출을 통해 일자리를 창출하였다. 또한 이에 필요한 재원을 부유층에 대한 증세로 충 당하는 등 이전 보수 정권의 “노동의 유연성 강화와 감세를 통한 기업 활 성화” 지향과는 다른 정책적 기조를 취하였다(이정환, 2012, p,12).
독일은 글로벌 금융위기로 인해 단기적으로 경제적으로 큰 충격을 받 게 된다. 2008년 독일은 경제 성장률이 0.8%까지 하락하였고 2009년에 는 경제성장률이 종전 이후 최저 수준인 마이너스 5.6%를 나타내었다(표 3-4). 하지만 2010년과 2011년에는 빠른 속도로 경기가 회복되었다. 경 제위기 이후로 대부분의 유럽 국가의 성장이 둔화되고 있지만, 독일의 상 황은 상대적으로 양호한 편이다. 최근 독일 연방정부의 부채는 줄어들고 고용은 늘어난 반면 인플레이션은 낮은 수준을 유지하고 있다(김윤태, 2015b). 독일이 2009~2010년 동안 경기부양정책 등과 함께 시행한 고 용부문의 정책을 보면 근로시간 단축을 통한 실업 예방, 연방노동청의 취 업알선직원의 증원을 통한 재취업 지원 및 해고근로자에 대한 직업훈련, 사회보험료 인하 등이 있었다(김원섭 등, 2010). 특히 독일의 고용률 및 실업률 지표는 본 연구의 사례국 중 2008년 이후에도 유일하게 양호한 지표를 유지하고 있다. 이는 특히 근로시간 단축 등의 노동시장 유연화를 통한 실업 예방의 측면이 크게 작용하였다. 독일의 하르츠개혁으로 파생 된 노동형태는 파견근로제와 미니잡으로 대표되는데, 이러한 임시노동의 확대는 저임금･불안정 일자리의 양산이라는 비판도 있지만 결과적으로
노동시장의 경직성을 낮추고 지난 10여 년의 복지개혁을 통해 잘 정립된 사회보장제도의 자동안정화 기능과 함께 독일이 외부충격에 대응하면서 도 빠른 회복을 가능케 한 요인 중 하나로 볼 수 있다(김윤태, 2015a)9).
오스트리아는 경제위기의 초기 단계에서 광범위한 경제 정책과 함께 노동시장 정책으로써 주로 대응하였다. 오스트리아의 실업률이 경제 위 기에도 불구하고 낮은 수준을 유지한 것은 적당한 임금 설정과 더불어 적 극적인 노동 시장 정책(예: 단기 근로 및 교육을 위한 휴가의 확대)을 통 한 방대한 개입의 결과이다. 2002년과 2012년 사이에 전체 노동 시장 지 출의 비율로서 노동 시장 정책의 훈련비용 및 훈련 참가 지원 관련 비용 지출은 12%p 증가하였다(BMASK, 2013a; 2013b; Osterle and Heitzmann, 2016 재인용). 또한 오스트리아는 청년 실업을 낮게 유지 하는 데 성공하였는데, 이는 적극적 노동시장정책에 더해 국가의 이중 교 육시스템에 기인한다(BMASK, 2013a). 독일의 하르츠 개혁과 달리 오스 트리아의 노동시장 정책 중 수동적 노동시장정책은 큰 개혁을 거치지 않 았다. 또한 공공 사회지출의 50%를 차지하는 연금제도는 2007년 이후 개혁을 도모하였으며, 이는 연금제도의 총지출과 조세로 충당되는 기금 보조금의 증가와 무관하지 않았다(BMASK, 2014; Osterle and Heitzmann, 2016 재인용). 이에 연금개혁에 있어 2012년 장애연금의 변화 및 퇴직연령 변화 등 다양한 조기퇴직 옵션이 논의되고 있는 상황이 다(Osterle and Heitzmann, 2016, pp,23-24).
본 연구에서 대륙형 국가군으로 분류되어 있는 각국의 거시경제 지표 를 보면, 성장률은 2008년 경제위기의 여파로 2008년 3분기부터 악화되
9) 글로벌 금융위기 국면에서 독일의 복지개혁의 효과는 다음과 같다. 1) 실업급여의 수급자 와 저소득 근로자의 근로동기를 향상 2) 적극적 노동시장 정책을 강화하기 위해 실시된 구직매칭의 효율성 향상 3) 중고령자의 고용률 증가 4) 노동시장의 유연화와 가족정책 강 화의 결합으로 인한 여성 근로활동 참여 제고(김윤태, 2015a, pp,176-177).
어 2010년 1분기부터 회복세로 들어선 것으로 나타나고 있다. 분기별 변 동은 있으나 대륙형 국가군의 성장률 추이는 유사한 양상을 보인다.
〔그림 3-7〕 대륙형 국가의 분기별 성장률
(단위: GDP 대비 %)
-20.00 -15.00 -10.00 -5.00 0.00 5.00 10.00
Q1-2006 Q2-2006 Q3-2006 Q4-2006 Q1-2007 Q2-2007 Q3-2007 Q4-2007 Q1-2008 Q2-2008 Q3-2008 Q4-2008 Q1-2009 Q2-2009 Q3-2009 Q4-2009 Q1-2010 Q2-2010 Q3-2010 Q4-2010 Q1-2011 Q2-2011 Q3-2011 Q4-2011 Q1-2012 Q2-2012 Q3-2012 Q4-2012
Austria Belgium France Germany Netherlands
자료: OECD.stat.(2016.10.17. 인출).
분기별 실업률 또한 2008년 3분기를 기점으로 악화되기 시작한 것으 로 나타난다. 다만, 독일의 경우 경제위기 당시 실업률의 일시적인 악화 는 관찰되지만, 전체적인 실업률 추이는 상당히 호전되고 있는 것으로 나 타난다. 프랑스와 오스트리아의 경우는 다른 국가들에 비해 실업률의 진 정 국면을 보이지 않고, 지속적으로 악화되는 양상을 보이고 있다. 그러 나 양국의 실업률 양상의 차이가 전적으로 유사하다고 볼 수는 없는 것은 기본적으로 실업률 수준이 오스트리아가 더 낮고, 청년 실업률에 있어서 는 독일 수준으로 양호하다는 점이다(〔그림 3-6〕). 프랑스와 오스트리아
분기별 실업률 또한 2008년 3분기를 기점으로 악화되기 시작한 것으 로 나타난다. 다만, 독일의 경우 경제위기 당시 실업률의 일시적인 악화 는 관찰되지만, 전체적인 실업률 추이는 상당히 호전되고 있는 것으로 나 타난다. 프랑스와 오스트리아의 경우는 다른 국가들에 비해 실업률의 진 정 국면을 보이지 않고, 지속적으로 악화되는 양상을 보이고 있다. 그러 나 양국의 실업률 양상의 차이가 전적으로 유사하다고 볼 수는 없는 것은 기본적으로 실업률 수준이 오스트리아가 더 낮고, 청년 실업률에 있어서 는 독일 수준으로 양호하다는 점이다(〔그림 3-6〕). 프랑스와 오스트리아